Gastbeitrag
Draghi ist nicht Beckenbauer

Draghi hat das Zeug zu Reformen

Seit Mario Draghi am 13. Februar dieses Jahres das Amt des italienischen Ministerpräsidenten übernommen hat, hoffen viele, dass der frühere EZB-Präsident die strukturellen Schwächen Italiens beseitigen oder zumindest verringern wird. Man traut ihm zu, dass er Reformeifer erzeugen und die Bevölkerung auf Reformen einschwören kann – wie seinerzeit Franz Beckenbauer die deutsche Nationalelf zu Höchstleistungen anspornte und 1990 den Weltmeistertitel nach Deutschland holte. Zudem hat Mario Draghi im Vergleich zu allen seinen Vorgängern günstige Voraussetzungen:

• Mit dem EU-Wiederaufbaufonds „Next Generation EU“ stehen ihm enorme finanzielle Mittel zur Verfügung. Hinzu kommen weitere Gelder aus EU- und nationalen Programmen. Insgesamt addieren sich die Mittel auf gut 260 Mrd Euro, mit denen er wichtige Projekte umsetzen kann.
• Hinzu kommt, dass Draghi in seiner früheren Funktion als EZB-Chef stets auf die strukturellen Probleme Italiens hingewiesen und die Regierungen ermahnt hat, diese zu lösen. Er kennt die Strukturschwächen seines Landes also genau – und hat einen Plan.

Drei Säulen: Behörden, Justiz, Infrastruktur

Konkret baut der Sanierungsplan Draghis auf drei Säulen (siehe „Plano Nazionale di Ripresa e Resilienza“):

• Effizientere Behörden: Ein Kernproblem in der Verwaltung ist, dass zwischen den nationalen, regionalen und lokalen Behörden Abläufe häufig unkoordiniert sind und Vorschriften sich zum Teil widersprechen. Draghi will daher viele Regeln vereinfachen und unnötige Vorschriften streichen. Die Verwaltungsprozesse sollen – so weit als möglich – standardisiert und durch digitale Verfahren beschleunigt werden. Die Verwaltungsangestellten sollen besser aus- und weitergebildet werden; außerdem soll es einen besseren Auswahlprozess für Leitungspositionen geben.
• Schnellere Justiz: Draghi will die in Italien unverhältnismäßig lange dauernden Gerichtsverfahren spürbar beschleunigen. Wie in der übrigen Verwaltung sollen auch hier die Verfahrensabläufe vereinfacht und digitalisiert werden. Insbesondere bei Zivilverfahren will man von anderen Ländern lernen und bessere Abläufe kopieren. Um die Gerichte zu entlasten, sollen unbegründete Berufungen effizienter ausselektiert werden; außerdem wird das Instrument der außergerichtlichen Einigung (Alternative Dispute Resolution) gestärkt. Richter sollen zudem von besser geschultem Personal bei der Verfahrensvorbereitung unterstützt werden. Den hohen Berg an aufgelaufenen Gerichtsverfahren will man mit einem Heer von mehr als 20.000 auf knapp drei Jahre befristet eingestellten Mitarbeitern abtragen.
• Bessere Infrastruktur: Viel Geld wird in die landesweite Infrastruktur investiert. Das Straßen- und Schienennetz soll instandgesetzt und ausgebaut werden. Alleine für das Schiennetz sind knapp 25 Mrd Euro vorgesehen. Auch der Ausbau der für die italienische Wirtschaft wichtigen Häfen wird vorangetrieben – immerhin verfügt Italien laut CIA „The World Factbook“ über eine längere Küstenlinie als Indien. Hinzu kommen Investitionen in Milliardenhöhe in das Stromnetz, um die Energiewende voranzutreiben, sowie in Breitbandtechniken, um das Land für die Kommunikation der Zukunft zu rüsten.

Neben diesen Kernbereichen sind weitere Vereinfachungen etwa bei der Vergabe öffentlicher Aufträge, von Umweltauflagen, beim Bau und der Städteplanung sowie bei Investitionen geplant. Auch auf den Gütermärkten soll der Wettbewerb etwa durch das Abschaffen von Markteintrittsbarrieren gestärkt werden. Alles in allem sind dies überlegte Reformvorhaben und Schritte in die richtige Richtung.

Das große Aber

Dennoch steht hinter der tatsächlichen Umsetzung der schönen Pläne ein großes Fragezeichen. Denn die Hürden, die sich Draghis Vorhaben in den Weg stellen, sind nicht zu unterschätzen:

• • Die öffentliche Verwaltung, einschließlich der Justiz, scheint generell nur schwer reformierbar zu sein. Zwar hat es in den Jahren seit der Finanzkrise mehrere Anläufe gegeben: Vielfach wurde von (Experten-)Regierungen die behäbige öffentliche Verwaltung adressiert und auch die Gerichte sollten – angefangen von der Fornero-Reform, im Rahmen derer Richter eingestellt und sich Gerichte auf Kompetenzen spezialisieren sollten – effizienter und schneller werden. Der Erfolg war bisher mäßig und es kam bestenfalls zu kleinen Schritten in die richtige Richtung. Ein Reformdurchbruch ist bisher keiner Regierung gelungen. Am deutlichsten zeigt sich dies in dem von uns berechneten Index zur Standortqualität, den wir auf Basis von Weltbank-Indikatoren berechnen, die wir zu einem Index zusammenfassen, mit dem wir den Abstand eines jeden EU-Landes zu einem hypothetischen Top-Standort berechnen (Abbildung 1). Demnach hat sich die Attraktivität Italiens als Wirtschaftsstandort – anders als in anderen Ländern wie Spanien – seit zehn Jahren nicht verbessert. Trotz einiger Reformversuche blieb Italien im EU-Vergleich im unteren Drittel und belegte zuletzt den viertletzten Rang. Ein besonderes Problem ist offenbar der Widerstand der regionalen Behörden, die nach der italienischen Verfassung mit politischer Autonomie und Selbstverwaltungsrechten ausgestattet sind. Hinzu kommt der sogenannte Campanilismus – abgeleitet von dem Wort Campanile (Glockenturm) –, der eine ausgeprägte lokale Verbundenheit bezeichnet, die die lokalen Interessen über die regionalen oder nationalen stellt. Seit jeher tun sich nationale Ministerien schwer damit, ihren Willen gegenüber unteren Behörden durchzusetzen, insbesondere wenn es um veränderte Verwaltungsstrukturen und -abläufe geht. Dahingehend hat Matteo Salvini kürzlich gegenüber der italienischen Zeitung La Repubblica seine Skepsis klar geäußert: „Lasst uns realistisch bleiben. Diese Regierung wird weder das Justiz- noch das Behördenwesen verändern.“

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• • Zudem ist Draghis Zeitfenster für Reformen begrenzt. Spätestens im Juni 2023 stehen die nächsten Parlamentswahlen an. Zwar unterstützen die meisten Parteien formal die Regierung Drahis. Aber mit Blick auf die bevorstehenden Wahlen dürften die Parteien wohl eher bestrebt sein, ihre politischen Profile zu schärfen, zumal die großen Koalitionsparteien – die Fünf-Sterne-Bewegung (M5S), der Partito Democratico (PD), Salvinis rechtsgerichtete Lega und Berlusconis Forza Italia (FI) – seit zwei Jahren erleben müssen, wie die rechtsextremen Brüder Italiens (FdI) stetig aufholen und mittlerweile eine ähnliche Popularität genießen wie sie selbst (Abbildung 2). Zwar dürften sie unstrittige Themen wie den Einzug der Digitalisierung in die Verwaltung oder die spendablen Infrastrukturinvestitionen mittragen. Allerdings werden es sich die Parteien gerade bei sensiblen Themen wie der Personalauswahl und einer grundlegenden Umstrukturierung der Verwaltung zweimal überlegen, ob sie derartige Veränderungen unterstützen wollen. Diese strategischen Überlegungen könnten umso stärker in den Vordergrund rücken, sollten Wahlen bereits im nächsten Jahr stattfinden. Denn im Februar 2022 endet die siebenjährige Amtszeit von Präsident Sergio Mattarella, und viele wünschen sich Mario Draghi als dessen Nachfolger. Damit könnte Draghis Amtszeit als Ministerpräsident bereits in wenigen Monaten enden. Allerdings besteht ebenso die Option, dass Mattarella Präsident bleiben könnte. Denn auch wenn dieser kürzlich angedeutet hat, dass er seinem Ruhestand mit Freude entgegenblickt, könnte er für eine weitere Amtszeit kandidieren, um im Zweifel keine Regierungskrise auszulösen.

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• Schließlich könnte auch – entgegen der allgemeinen Ansicht – der EU-Wiederaufbaufonds „Next Generation EU“ ein Hindernis für Reformen darstellen. Denn die Erfahrung zeigt, dass wirkliche Reformen nur unter Druck umgesetzt wurden. Die Lage muss derart erdrückend sein, dass in der Bevölkerung und der Politik die Einsicht reift, dass es so nicht weitergeht, und deshalb dort die Angst vor einer Krise größer ist als die Angst vor Reformen. Beispiele dafür sind etwa die Reformen unter Ministerpräsident Monti wie die Beschneidung des Kündigungsschutzes – inmitten der Staatsschuldenkrise. Dies ist aber keineswegs ein Italien-spezifisches Phänomen. Ronald Reagan und Margaret Thatcher hätten ihre Politik ohne die vorhergehenden Krisen niemals durchsetzen können, gleiches gilt für die „Agenda 2020“ unter dem damaligen Bundeskanzler Gerhard Schröder. Insofern dürfte der Geldsegen der EU den Reformeifer eher senken, da er die wirtschaftlichen Probleme überdeckt wird. Zwar sollen die Gelder nur im Gegenzug für Reformen fließen. Letztendlich wird dies die EU-Kommission – wie so oft – aber wohl nicht konsequent durchsetzen.

Besonderes Problem: Arbeitsmarkt

Ein heikles Thema bleibt zudem der Arbeitsmarkt. Auch hier haben sich verschiedene Regierungen an Reformen versucht. So hat Silvio Berlusconi vor mehr als zehn Jahren die Arbeitsgesetze spürbar geändert, indem er Öffnungsklauseln eingeführt hat. Regierungen nach ihm haben das Recht auf Wiedereinstellung nach erfolgter Kündigung beschnitten und Abfindungszahlungen begrenzt. Dennoch hat Italien nach dem Wettbewerbsbericht 2020 des Weltwirtschaftsforums unter den EU-Ländern einen der unflexibelsten Arbeitsmärkte.

Hieran dürfte sich auch unter Draghi nichts ändern. So ist im Nationalen Reformplan (PNRR) von einer Ausweitung und Stärkung des sozialen Sicherungsnetzes für Beschäftigte die Rede. Insofern dürften sich hier eher arbeitnehmerfreundliche Ideen durchsetzen. Dies zeigt auch der Konflikt innerhalb der Regierung zum derzeitigen Entlassungsstopp. Dieser wurde im Februar 2020 aufgrund der Pandemie eingeführt und sollte im Juli 2021 beendet sein. Der Partito Democratico (PD) forderte jedoch vehement die Fortführung des Entlassungsverbots bis Ende August. Der mittlerweile per Dekret beschlossene Kompromiss sieht vor, dass das Entlassungsverbot ab Juli wegfällt, aber Unternehmen, die auf Entlassungen verzichten, weiter bis Jahresende die vom Staat finanzierte Kurzarbeit in Anspruch nehmen dürfen.

Wenn nicht Draghi, dann keiner …

Wenn selbst Draghi – noch dazu unter recht günstigen Voraussetzungen – keine tiefgreifenden Reformen durchsetzen kann, wird dies auf absehbare wohl keiner Regierung gelingen. Laut Umfragen liegen mittlerweile vier Parteien, wie sie unterschiedlicher kaum sein könnten, jeweils bei rund 20% der Wählerstimmen, was eine Regierungsbildung grundsätzlich erschwert. Und sollte sich eine Regierung zusammenfinden, wird sich diese angesichts der unterschiedlichen Ausrichtungen der Parteien kaum auf weitgehende Reformen einigen können. Vielmehr dürfte die Politik der nächsten Regierung(en) von populistischen Zügen geprägt sein. Forscher der Bocconi Universität und des King’s College London zeigen in einer Studie anhand von Daten zu italienischen Regionalverwaltungen, dass Populismus zu ineffizienteren Strukturen in der Verwaltung führt und damit zu einer insgesamt schlechteren Performance der gesamten Wirtschaft.

… was die EZB zu einer lockeren Geldpolitik zwingt …

Im Endeffekt gehen wir davon aus, dass Draghi bestenfalls kleine Reformen gelingen werden, die das Wachstum langfristig nicht maßgeblich beschleunigen werden. Ihm fehlt die Gefolgschaft reformbereiter Regierungsparteien. Mit einer rückläufigen Bevölkerung im arbeitsfähigen Alter – in den kommenden zehn Jahren wird die Zahl der 15 bis 64-Jährigen im Schnitt um ¾% pro Jahr zurückgehen – und einer angesichts bleibender struktureller Mängel schwachen Produktivität wird die italienische Wirtschaft weiter nur schwach wachsen. Damit wird es dem Land kaum gelingen, den hohen Schuldenberg, der im Zuge der Corona-Krise auf rund 160% des Bruttoinlandsprodukts angeschwollen ist, auf absehbare Zeit merklich zu senken. Hinzu kommt, dass in Italien der Staat-Banken-Nexus weiterhin intensiv ist, d.h. italienische Banken haben im Vergleich zu anderen Euro-Ländern mit einem Anteil von 11% der Bilanzsumme die meisten Staatsanleihen in ihren Büchern (Abbildung 3), was das Bankensystem fragil macht.

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Diese Umstände wird die EZB in ihrer Politik wohl oder übel berücksichtigen müssen. In diesem Sinne hat sie in ihrem jüngsten Finanzstabilitätsbericht vom Mai 2021 ihre Sorgen um diejenigen Euro-Länder betont, die in der Erholung von der Corona-Krise hinterherhinken – allen voran Italien. Als Konsequenz dürften die Notenbanker im Zweifel eine mögliche Straffung der Geldpolitik nach hinten verschieben, um die Stabilität wachstumsschwacher Länder, insbesondere Italiens, nicht zu gefährden.

… und die Transferunion beschleunigt

Zudem werden diese Probleme die Entwicklung der EU hin zu einer echten Transferunion beschleunigen. Bereits jetzt wird rege darüber diskutiert, den Wiederaufbaufonds „Next Generation EU“ als dauerhaftes Instrument einzurichten. Spätestens 2023 wird diese Diskussion an Fahrt aufnehmen, wenn ein guter Teil der staatlichen Finanzspritze in die Wirtschaft injiziert wurde und der Schub der staatlichen Finanzspritzen nachlässt.

Dafür spricht auch, dass bereits bei der Errichtung des Fonds der Widerstand von ehemals standhaften Länder gebröckelt ist. So wurde dieser maßgeblich – auch mit den entsprechenden Konditionen – möglich, nachdem Kanzlerin Merkel ihren Widerstand aufgegeben hatte. Selbst nach der Bundestagswahl im September dürfte mit einer neuen deutschen Regierung – gleich welcher Coleur – für einen permanenten EU-Fonds kaum Widerstand aus Deutschland zu erwarten sein.