Zwei Seiten einer Medaille: Entscheidung und Verantwortung

In der Analyse der globalen Finanzmarktkrise sowie der krisenhaften Entwicklungen in der Europäischen Währungsunion rund um Griechenland geht es immer wieder um Antworten auf die sehr grundlegende Frage: Wie konnte es dazu kommen? Ohne hier Details ausloten zu wollen, wird eine einfache Antwort zur Diskussion gestellt: Zu den Hintergründen beider Krisen gehört, dass es möglich war, Verantwortung für einzelwirtschaftliche Entscheidungen ebenso wie für wirtschaftspolitische Maßnahmen abzuwälzen. Daher wird nun im Folgenden ganz allgemein der Zusammenhang zwischen Entscheidung und Verantwortung thematisiert.

Verantwortung für eigene Entscheidungen

Zu den Anforderungen an eine gute Ordnung zählt, dass sie entweder Regeln enthält, die sicherstellen, dass der Entscheidungsträger auch unmittelbar die Verantwortung für diese Entscheidung übernimmt oder dass alternativ in Regeln festgelegt wird, welche Personen oder Organisationen die Verantwortung zu übernehmen haben. Man denke an Haftungsregeln oder an no-bail-out-Regeln. Solche Ordnungselemente sind für Wirtschaft und Gesellschaft ebenso notwendig wie für Währungsregime und wie für jede andere Organisation, z.B. Unternehmen. Verantwortung in diesem allgemeinen Sinne heißt konkret, alle Konsequenzen für (eigene) Entscheidungen und Handlungen zu übernehmen. Dies kann interpretiert werden als Akzeptanz sowohl der positiven als auch der negativen Entscheidungsfolgen. Nur bei Vorliegen einer solch hohen Anreizintensität kann davon ausgegangen werden, dass die Konsequenzen einer Handlung im Vorfeld sorgfältig isoliert, geschätzt und abgewogen werden.

Positive und negative Effekte

Die Akzeptanz der positiven Effekte stellt sich normalerweise nicht als Problem dar, wohl aber jene der negativen. Diese zu akzeptieren, bedeutet nicht zwingend, sie persönlich in allen Konsequenzen und ungeschützt tragen zu müssen, sondern sie können durch institutionelle Vorkehrungen für den Einzelnen bewältigbar gemacht werden. Beispiele dafür sind Versicherungen und andere Instrumente der Risikoabsicherung. Die Wahl der Verhaltensweisen und der Absicherungsinstrumente obliegt dann jedoch dem Entscheidungsträger und seine Verantwortung fördert die optimale Wahl von Absicherungsinstrumenten und seiner Aktivitäten. Auch Haftungsregeln sind als Ausprägungen einer verordneten Eigenverantwortung zu interpretieren. Sie sollen sicherstellen, dass Risiken und Verluste, also negative Konsequenzen von Entscheidungen, nicht unbegründet auf dritte Personen oder auf die Allgemeinheit abgewälzt werden. Die Kopplung von Entscheidung und Verantwortung bleibt auf diese Weise bestehen.

Gewinnmöglichkeiten und Verlustrisiko

Diese Kopplung ermöglicht einen Ausgleich zwischen Gewinnmöglichkeiten und Verlustrisiken. Dieser Zusammenhang war in der älteren Ordnungstheorie und ist in der Ordnungspolitik sehr präsent. Dies lässt sich etwa mit einem Blick in die „Grundzüge der Wirtschaftspolitik“ von Walter Eucken (1952) leicht feststellen: „Wer den Nutzen hat, muss auch den Schaden tragen“ (S. 279) sowie „Investitionen werden umso sorgfältiger gemacht, je mehr der Verantwortliche für diese Investition haftet. Die Haftung wirkt insofern also prophylaktisch gegen eine Verschleuderung von Kapital und zwingt dazu, die Märkte vorsichtig abzutasten.“ (S. 280). Verantwortung und Verantwortungsbereitschaft gehen über individuell-persönliche Entscheidungskontexte d. h. über die einzelwirtschaftliche Entscheidungsebene hinaus. Es ist vielmehr so, dass sich auf der Makroebene Wirtschaftsordnungen oder politische Governancestrukturen anhand der Zuweisung von Verantwortung differenzieren lassen. Sie bilden dann den Ordnungsrahmen für das individuelle Entscheidungsumfeld. Wirtschaftsordnungen, die vielfältige Umverteilungs- und Regulierungsaktivitäten zulassen, schränken sowohl die Möglichkeit als auch die Notwendigkeit der Eigenverantwortung ein. Strukturell werden Anreize geschaffen, Verantwortung abzuwälzen.

Geordneter Transfer oder Abwälzung von Verantwortung

Entscheidung und Verantwortung können freilich entkoppelt werden. Dies kann „geordnet“ und ex ante, also in Regeln institutionalisiert geschehen oder es kann passieren, weil entsprechende Regeln fehlen oder nicht glaubwürdig sind. Drei Varianten sind zu unterscheiden. Im ersten Fall wird Fremdverantwortung bewusst organisiert. Dies ist typisch für hierarchisch strukturierte Organisationen. So wird etwa Führungsverantwortung für die Mitarbeiter in Unternehmen übernommen. Daneben trifft zu, dass eine Gesellschaft als Ganzes Ausfallshaftungen für die (negativen) Ergebnisse individueller Entscheidungen regelt oder übernimmt. Das Insolvenzrecht kann als ein Beispiel dafür herangezogen werden. Bei der Institutionalisierung solcher Regelungen muss berücksichtigt werden, in welchen Situationen sie greifen. Meist führen sie dazu, dass nur die negativen Konsequenzen ausgelagert werden. Nicht überraschend nimmt dann die Anreizintensität ab. Dies gilt für die weiteren Varianten in noch stärkerem Masse. Eine Entkopplung kann nämlich zweitens durch die Außerkraftsetzung von Regeln oder eine bewusste Tolerierung von Regelverstössen – als Notlösung in außergewöhnlichen Situationen wie Krisen – diskretionär entschieden werden. Meist geht es dann darum, (vermeintlich) Schlimmeres zu verhindern. Da ex ante Regeln mit gegenteiligem Inhalt galten, was die Verantwortung betrifft, die nun aufgehoben werden, waren die ursprünglichen Regeln entweder nicht glaubwürdig oder sie stellen sich ex post als keine „guten Regeln“ heraus, sonst müssten sie nicht „overruled“ werden.

Ordnungsdefizite

Im Ergebnis zeigt sich meist, dass Vorteile einzelwirtschaftlich in Anspruch genommen wurden, während die nachteiligen Konsequenzen letztlich von anderen Gruppen zu tragen sind. Der Verstoss gegen Regeln könnte jedoch sanktioniert werden. Noch komplexer stellt sich dies in der dritten Variante dar, in der Verantwortung von vorneherein nicht exakt zugewiesen wurde und daher auch nicht wahrgenommen wird. So erfolgt eine Abwälzung der negativen Konsequenzen an diffus bleibende Verantwortungsträger. Dies sind die Gruppen der nicht weiter konkretisierten Gesellschaftsmitglieder, der Steuerzahler, der Mitglieder einer Währungsgemeinschaft oder Private, die sich nicht schützen können: Strukturelle Verlierer in einem Prozess der Abwälzung von Verantwortung. Zu differenzieren ist also zwischen einer institutionalisierten Trennung von Entscheidung und Verantwortung auf der Grundlage eines gesellschaftlichen Konsens (erste Variante), einer situativ entschiedenen und ex post akzeptierten Trennung zur Abwendung von Entwicklungen, die aus nicht glaubwürdigen Regeln folgen (zweite Variante) und einer strukturellen Trennung, die sich faktisch ergebibt (dritte Variante). Letztere ist das Ergebnis grundlegender Defizite der Ordnung, sei es ihre Inkonsistenz oder seien es Lücken. Die Möglichkeit zur Abwälzung von Verantwortung in jeder Form hat Konsequenzen für die Verantwortungsbereitschaft von Privaten und von Politikern.

Moral Hazard-Verhalten

Die Möglichkeit Verantwortung abzuschieben, verhindert einen Ausgleich zwischen Gewinnmöglichkeiten und Verlustrisiken, verringert also die Anreizintensität und fördert ein Verhalten des Moral Hazard. Ein solches besagt, dass Menschen dann mehr wagen, wenn Andere (beabsichtigt oder unbeabsichtigt, freiwillig oder unfreiwillig) für Verluste einstehen, sie sich die Vorteile aber privat aneignen können. Auf diese Weise gehen die Anreiz- und Disziplinierungsfunktionen von Markt und Wettbewerb verloren. Auf diese wurde ursprünglich in der Europäischen Währungsunion und auf den Finanzmärkten gesetzt. Offensichtlich hat in vielen Bereichen die Bindungskraft ordnungspolitischen Prinzipien, die lange als selbstverständlich galten, ebenso abgenommen wie das Bemühen oder wie die Möglichkeiten, solche überhaupt erst zu formulieren.

Ordnungspolitische Verwahrlosung

Kann man deshalb bereits von einer „ordnungspolitischen Verwahrlosung“ sprechen? Selbst wenn man nicht so weit gehen möchte, lassen sich im Zusammenhang mit der Finanzmarktkrise zahlreiche Beispiele finden, die zeigen, dass es möglich war, Entscheidung und Verantwortung zu entkoppeln, also einen Keil zwischen Gewinnmöglichkeiten und Verlustrisiko zu treiben. Diesbezüglich ist die Orientierung der amerikanischen Geldpolitik an den Interessen der Finanzmarktakteure, die zinssubventionierten Immobilienkredite, die Praxis der Rating-Agenturen, das Verhalten von Investoren und Banken, die Befreiung der Kreditgeber von ihren Risiken durch strukturierte Produkte, manche Entlohnungspraktiken von Bankenmanagern, aber auch die diversen Bankenrettungsprogramme zu nennen. Dabei zeigt sich, dass alle drei Arten der Entkoppelung zwischen Entscheidung und Verantwortung festgestellt werden können. Besonders ausgeprägt aber sind die Varianten zwei und drei, die auf das Fehlen von entsprechenden Regeln sowie auf Glaubwürdigkeitsdefizite zurückzuführen sind.

Griechenland in der Währungsunion: Tolerierte Abwälzung von Verantwortung

Doch auch Griechenlands aktuelles Verschuldungsproblem mit seinen weitreichenden Folgen für die Europäische Währungsunion lässt sich im Kern letztlich auf den hier skizzierten Zusammenhang zurückführen: Die Möglichkeit positive Folgen wirtschaftspolitischer und einzelwirtschaftlicher Maßnahmen zu nutzen, Risiken und Verluste jedoch den Euro-Partnerländern zuzumuten. Dabei sollte die seinerzeit vereinbarte no-bail-out-Klausel genau den Zweck der Kopplung von Entscheidung und Verantwortung erfüllen. Offensichtlich war sie für die Beteiligten nicht glaubwürdig und wie sich herausstellte zu Recht. Zusätzlich enthält die europäische Währungsunion mit der Kombination einer einheitlichen Währung und national bleibenden Wirtschaftspolitiken Inkonsistenzen, die zusätzlich Anreize für eine diffuse Abwälzung von Verantwortung enthalten. Die nun vereinbarten Maßnahmen zur Unterstützung Griechenlands tolerieren ex post die Abwälzung von Verantwortung und beinhalten Anreize für andere Beteiligte, sich ebenso zu verhalten.