Reform der Währungsunion – Rettung ohne Ende!

Ende letzter Woche haben die Staats- und Regierungschefs der EU ein Paket zur „Neugestaltung der Währungsunion“ beschlossen. Nach Bundeskanzlerin Angela Merkel hat damit „der Euro seine erste wichtige Bewährungsprobe bestanden“. Gegenstand dieser Reform sind die im Folgenden aufgeführten Punkte:

Permanenter Rettungsfonds

Mitte 2013 wird ein neuer permanenter Rettungsfonds [Europäischer Stabilitätsmechanismus (ESM)] den jetzt bestehenden temporären Rettungsschirm [Europäische Finanzstabilisierungs-Fazilität (EFSF)] ablösen. Der ESM soll eine neue internationale Finanzinstitution – vergleichbar dem Internationalen Währungsfonds (IWF) – werden und ein maximales Kreditvolumen von 500 Mrd. Euro zur Verfügung stellen können. Um dem Fonds das angestrebte Top-Rating (AAA) zu ermöglichen, wird er mit einer Garantiesumme von 700 Mrd. Euro ausgestattet. Deutschland muss sich daran – nach Maßgabe der Kapitalanteile an der Europäischen Zentralbank (EZB) – mit einem Gesamtbetrag von etwa 190 Mrd. Euro beteiligen, von denen 168 Mrd. Euro in Form von Bürgschaften und rund 22 Mrd. Euro in Form einer Bareinlage erbracht werden müssen. Da diese Bareinlage auch den deutschen Haushalt und die Neuverschuldung erheblich belasten würde, hat die Bundeskanzlerin statt einer 50-prozentigen Zahlung 2013 und drei weiteren Tranchen bis 2016 eine Ratenzahlung ausgehandelt, bei der im Jahre 2013 nur 4,5 Mrd. Euro zu zahlen sind und der Rest der Zahlung in gleichen Raten in den folgenden 4 Jahren erfolgt. Diese Berechnungen gehen allerdings auch davon aus, dass sich Länder wie Griechenland, Irland und auch Portugal an diesem Fonds beteiligen. Wie leichtgläubig kann Politik eigentlich sein? Ist dies – womit man rechnen muss – nicht der Fall, dann könnte sich der deutsche Anteil auf insgesamt 204 Mrd. Euro erhöhen – immer unter der Voraussetzung, dass in der Zwischenzeit nicht weitere Länder in Schwierigkeiten geraten oder Auszahlungen in großem Umfang anstehen. Obgleich die Bareinlage – zum ersten Mal seit Beginn der Rettungsmaßnahmen für hoch verschuldete Euro-Mitgliedsländer – den Bundeshaushalt unmittelbar belastet, engt dies den politischen Spielraum (zunächst) nicht ein. Denn bei der Schuldenbremse zählen diese Zahlungen nicht zum strukturellen Defizit und beim Neuverschuldungskriterium des Stabilitätspakts wirken diese nicht defiziterhöhend, weil ihnen angeblich entsprechende Werte im ESM gegenüberstehen – was immer diese in der Praxis wert sein mögen.

Der ESM gibt sogenannte Euro-Bonds aus und finanziert auf diese Weise die notwendigen Kredite an verschuldete Staaten. Bei entsprechend gutem Rating werden die „Beschaffungskosten“ vergleichsweise niedrig sein und etwa auf dem Niveau der Zinsen für deutsche Staatsanleihen liegen – ein Traum für alle hoch verschuldeten Länder. Sie müssen allerdings – nach dem Vorbild des IWF – bei Kreditlaufzeiten von bis zu drei Jahren einen Aufschlag von zwei, bei längeren Laufzeiten einen Aufschlag von drei Prozentpunkten auf den Beschaffungszins akzeptieren. Der sich so ergebende Zinssatz liegt aber immer noch erheblich unter den Marktzinsen für diese Länder.

Der ESM wird von einem Gouverneursrat geführt, der sich aus den 17 Finanzministern der Euro-Zone zusammensetzt. Als Berater sind auch der Währungskommissar der EU und der Präsident der EZB Mitglieder des Rates. In Anspruch genommen werden können die entsprechenden Mittel, wenn die Finanzstabilität der Euro-Zone als Ganze durch die Zahlungsschwierigkeiten des betroffenen Landes bedroht ist und das Gremium die Hilfen einstimmig beschließt. Diese „Hürde“ sollte allerdings für jedes Land leicht zu überspringen sein, werden doch bereits jetzt bedrohte Länder massiv gedrängt, Hilfen in Anspruch zu nehmen. Und wenn es um die Banken als private Gläubiger und deren mögliche Haftung geht, dann ist der (europaweite) Bankrun und damit die Finanzinstabilität der Euro-Zone in greifbarer Nähe. Die geplante Aufstockung des bisherigen EFSF von faktisch 250 Mrd. Euro auf 440 Mrd. Euro wurde zunächst zurückgestellt.

Dem permanenten Rettungsfonds ESM soll es ferner möglich sein, Staatsschuldtitel von (bedrohten) Mitgliedsländern zu kaufen. Dies soll allerdings nur am Primärmarkt möglich sein und stellt damit „lediglich“ eine zusätzliche Variante der Kreditvergabe dar. Ausgeschlossen ist hingegen ein Kauf am Sekundärmarkt – dort also, wo die EZB in den vergangenen Monaten Staatsschuldtitel im Wert von 77 Mrd. Euro aufgekauft hat. Möglicherweise hatte sie daher auch auf eine „flexiblere“ Ausgestaltung des ESM in dieser Hinsicht gehofft, um dann selbst die ungeliebten Papiere wieder verkaufen zu können und ihren eigenen Sündenfall aus der Welt zu schaffen. Letztlich hätte das aber nur eine Verlagerung der Risiken von einer staatlichen Institution auf eine andere bedeutet. Diese Sichtweise kann man trotz der (formalen) Unabhängigkeit der EZB sicherlich einnehmen, da sie in diesem Fall eindeutig staatliche Interessenpolitik betrieben hat. Man hätte also nach dem Motto „aus der linken Hosentasche heraus und in die rechte Hosentasche wieder hinein“ gehandelt. Hinzu kommt, dass sich auch die privaten Gläubiger wie Banken und Versicherungen – wäre ein Kauf von Staatsschuldtiteln durch den ESM am Sekundärmarkt möglich – auf diese Weise ihrer Risiken hätten entledigen können – und zwar alle auf Kosten des Staates bzw. der Steuerzahler. Vielleicht war dies die einzig sinnvolle Entscheidung im gesamten Paket?

Euro-Plus-Pakt

Durch den „Euro-Plus-Pakt“ soll die Wettbewerbsfähigkeit der Länder gestärkt und damit alte Krisen bewältigt und neue vermieden werden. Die Teilnahme am Pakt ist für die 17 Euro-Länder obligatorisch, die vereinbarten Ziele sind jedoch unverbindlich, Sanktionen bei Nichterfüllung sind nicht vorgesehen. Länder wie Großbritannien, Schweden, Tschechien und Ungarn haben es vorgezogen, sich dem Pakt gar nicht erst anzuschließen. Was aber ist von diesem Pakt mit Blick auf aktuelle und künftige Krisen zu erwarten? Ich denke nichts! Im Grenzfall wird sich jedes Land auf seine nationalstaatliche Souveränität berufen und sich jegliche Einmischung in „interne Angelegenheiten“ verbitten. Daher ließ sich auch eine europäische Schuldenbremse nach deutschem Vorbild nicht durchsetzen.

Eigentlich müsste es aber doch im Interesse jedes einzelnen Landes selbst sein, seine internationale Wettbewerbsfähigkeit zu erhöhen, um auf diese Weise nicht in eine Schuldenkrise zu geraten bzw. um eine solche aus eigener Kraft bewältigen zu können. Entsprechende Maßnahmen sollten daher eher Bestandteil der Auflagenpolitik bei Kreditvergabe („Konditionalität“) – etwa im Rahmen eines verschärften Stabilitätspaktes – sein und nicht einem europäischen Debattierclub überlassen bleiben. Ebenso wenig kann es sein, dass sich die Regierung eines Landes wie Portugal nicht auf ein Sparpaket einigen kann, um dann – als Konsequenz daraus – alsbald um Kredite von der EU zu bitten. Entweder man vermutet, die Auflagen der EU fallen weniger drastisch aus als die eigenen geplanten Maßnahmen, was ein schlechtes Licht auf die EU werfen würde, oder man will den „Schwarzen Peter“ der Einschnitte im politischen Prozess der EU zuschieben, um selbst nicht für Sparmaßnahmen verantwortlich gemacht zu werden.

Strengere Regeln des Stabilitätspaktes

Nachdem ein „übermäßiges Defizit“ bisher ausschließlich anhand des Drei-Prozent-Kriteriums der Neuverschuldungsquote beurteilt wurde, soll in Zukunft auch der Schuldenstand stärker überwacht werden. Übersteigt die aktuelle Schuldenstandsquote eines Landes den Grenzwert von 60 Prozent des BIP, so ist sie „hinreichend schnell“ zu reduzieren. Ansonsten drohen dem betreffenden Land ähnliche Sanktionen wie bei der Überschreitung der Neuverschuldungsquote. Nicht umgesetzt wurden hingegen der vorgeschlagene Automatismus der Strafen sowie die damit verbundene „umgekehrte Abstimmung“ in der ursprünglichen Form. Somit stellen die Neuregelungen aber bestenfalls bedingte – und wohl auch erst in ferner Zukunft wirkende – Verbesserungen dar, weil letztlich wieder die politische Entscheidung im Vordergrund steht und Raum für diskretionäre Entscheidungen lässt. Das gilt nicht nur für die Neuverschuldung, sondern auch für den Schuldenstand. In beiden Fällen steht nämlich vor der Auferlegung von Sanktionen die diskretionäre, politische Entscheidung darüber, ob ein übermäßiges Defizit vorliegt. Ohne diese Entscheidung, die mit qualifizierter Mehrheit angenommen werden muss, können aber keine (automatischen) Sanktionen verhängt werden.

Was bedeutet das nun für die aktuelle Situation? Nicht nur den gegenwärtig von der Insolvenz bedrohten Mitgliedsländern, sondern auch vielen anderen – wie zum Beispiel Deutschland – drohen demnach Sanktionen, weil sie die Grenzwerte für die Neuverschuldungs- oder die Schuldenstandsquote überschreiten. Will man zum Beispiel Griechenland mit Geldbußen drohen, die letztlich ohnehin von der EU und dem IWF gezahlt werden müssen? Das macht wenig Sinn! Frau Merkel konnte sich aber auch nicht mit ihrer Forderung nach einem Stimmrechtsentzug in europäischen Gremien für Schuldensünder durchsetzen. Dabei wäre eine solche „Strafe“ möglicherweise anreizkompatibler als Geldstrafen, die ein bereits bestehendes (übermäßiges) Defizit nur noch weiter erhöhen. Hierbei handelt es sich um ein Argument, dass letztlich ganz allgemein und damit auch für Deutschland gilt. Nicht umsonst hat man bei der Bareinzahlung zum permanenten Rettungsfonds um Ratenzahlung gebeten. Damit bleibt die Frage, wann man glaubt, mit den „strengeren“ Regeln beginnen zu können? Auf der anderen Seite wären strengere Regeln und Auflagen – etwa im Rahmen des Stabilitätspaktes – nun umso wichtiger, weil die marktmäßigen Mechanismen zur Eindämmung einer übermäßigen Staatsverschuldung – nämlich höhere Zinsen – über den neuen Rettungsfonds auf Dauer ausgehebelt werden.

Mithaftung privater Gläubiger

Eine Mithaftung privater Gläubiger ist frühestes ab 2013 – auf dem Papier – vorgesehen. Von diesem Zeitpunkt an sollen sie bei Insolvenz eines Staates mit haften, wobei die konkreten Regelungen noch offen sind. Liegt hingegen nur eine Illiquidität des betroffenen Staates vor, dann ist die Beteiligung Privater freiwillig. Insolvenz eines Staates liegt dann vor, wenn das Nettovermögen des Staates, das sich aus dem Vermögensbestand des Staates und dem – auf den heutigen Zeitpunkt diskontierten – Wert der zukünftigen Budgetüberschüsse abzüglich des Schuldenstandes ergibt, negativ ist. Insbesondere der Wert der zukünftigen Budgetüberschüsse ist jedoch höchst spekulativ. Zum einen ist die Budgetentwicklung selbst schwer vorherzusagen und zum anderen bleibt offen, welchen zukünftigen Zeitraum man berücksichtigen sollte. Aber auch der Vermögensbestand des Staates ist nicht einfach abzugrenzen und zu bewerten. Dies wird dann – weitgehend objektiv – möglich sein, wenn es sich etwa um staatliche Unternehmen oder Unternehmensbeteiligungen handelt. Neben der Bewertung selbst stellt sich aber auch die Frage, ob das gesamte Staatsvermögen zu berücksichtigen ist, oder ob es ein „Schonvermögen“ gibt, das nicht in die Ermittlung des Nettovermögens eingeht. Zu denken wäre hier etwa an die in letzter Zeit häufig angesprochenen griechischen Inseln. Aus diesen Gründen werden schwerlich eindeutig überprüfbare Aussagen über die Solvenz bzw. Insolvenz eines Staates zu treffen sein. Im Gegensatz dazu ist bei Illiquidität das Nettovermögen positiv. In diesem Fall tritt jedoch ein Liquiditätsengpass auf, etwa dadurch, dass Verbindlichkeiten schneller fällig werden als Forderungen. Lässt sich dieser Liquiditätsengpass nicht durch (weitere) Kredite überbrücken, ist der Staat illiquide.

Also wird es darauf hinauslaufen, dass man Zahlungsschwierigkeiten von Mitgliedsländern stets als Illiquidität und nicht als Insolvenz „definiert“. Notfalls wird eine europäische (Rating-)Agentur gegründet, die solche Einschätzungen bestätigt. Dieses Vorhaben spukt bereits seit längerem in den Köpfen europäischer Politiker herum, um die vermeintlichen Fehlurteile bestehender Agenturen zu korrigieren – natürlich im eigenen wohlverstandenen Interesse. Um die „vorübergehenden“ Zahlungsschwierigkeiten eines Landes zu überwinden, zahlt man folglich – im Zweifel bis zum Sankt-Nimmerleinstag – Überbrückungskredite aus dem permanenten Rettungsfonds und zwar deshalb, weil diese Länder nicht illiquide sondern in Wahrheit insolvent sind. Es lebe die Transferunion!

Das Kernproblem ist aber letztlich darin zu sehen, dass es sich bei den privaten Gläubigern in erheblichem Maße um Banken handelt, denen man entsprechende Verluste (gegenwärtig) vermeintlich nicht zumuten kann. Üblicherweise wird dann ein Bankrun – der sich möglicherweise noch auf andere Euro-Länder übertragen könnte – heraufbeschworen oder gar angedroht. Sieht man die Gefahr einer solchen Systemkrise als gegeben an, lässt sich kaum noch ein Argument gegen staatliche Hilfen vorbringen. Es bleibt aber immer noch die Frage, ob man die Schuldner(staaten) rettet oder die Gläubiger(banken)? Die vermeintlich einfachere (politische) Lösung bietet die Rettung des Schuldners, weil dies zwar zweifelsfrei die kostspieligere Variante darstellt, zugleich aber auch die Gläubiger rettet, da ihre Forderungen beglichen werden können. Nicht umsonst sprach sich der Chefvolkswirt der Deutschen Bank, Thomas Mayer, jüngst dafür aus, dass „Portugal schon längst die Notkredite hätte annehmen sollen“. Man wird daher keine Mithaftung privater Gläubiger erreichen, wenn man nicht zugleich auch eine akzeptable Lösung für (drohende) Insolvenzen „systemrelevanter“ Banken und Versicherungen findet. Ob die im Rahmen von Basel III geplanten Eigenkapitalerhöhungen ausreichen, um künftig drohende Insolvenzen zu vermeiden, darf allerdings bezweifelt werden – ganz abgesehen vom Zeitraum, über den das höhere Eigenkapital erst aufgebaut werden soll.

Der heimliche Einstieg in die Umschuldung Griechenlands

Neben den oben beschriebenen Neuregelungen zum „Schutz des Euros“ wurde auf dem EU-Gipfel zudem beschlossen, die Kreditkonditionen für Griechenland zu erleichtern. So soll die Rückzahlung der von der EU bereitgestellten Mittel in Höhe von 80 Mrd. Euro nicht mehr zeitnah innerhalb von zwei Jahren (2016 und 2017) erfolgen, sondern nun bis 2023 gestreckt werden. Diese Regelung ist sicherlich sinnvoll, denn niemand rechnet ernsthaft damit, dass Griechenland den ursprünglich geplanten Schuldendienst aus eigener Kraft leisten kann. Dies ist jedoch auf der anderen Seite auch der Einstieg in die (zeitliche) Umschuldung, die man ansonsten stets weit von sich weist. Ferner soll der zu zahlende Zinssatz von 5,2 auf 4,2 Prozent gesenkt werden. Da der bisherige Zins bereits weit unter dem Marktzins liegt, stellt die weitere Reduktion nichts Anderes als einen (weiteren) Forderungsverzicht dar. Heimlich, still und leise setzen sich also doch die ökonomischen Notwendigkeiten durch. Und weil man – realistischer Weise – auch nicht an eine spätere Zahlungsfähigkeit Griechenlands glaubt, hat man zugleich noch zugesichert, dass Griechenland auch nach 2013 weitere Kredite (aus dem permanenten Rettungsfonds) in Anspruch nehmen kann. Ein echter Akt der Solidarität, den nun auch Irland gerne in Anspruch nehmen möchte. Auch die irische Regierung versucht gegenwärtig, die Kreditkonditionen neu zu verhandeln, um die damit verbundenen Belastungen zu senken.

Hat der Euro nun seine erste wichtige Bewährungsprobe bestanden? Das war gar nicht notwendig, weil keine Krise des Euros vorliegt, sondern eine Krise der oder einzelner Eurostaaten und ihrer staatlichen Verschuldung. Der Euro kann schlimmstenfalls mittelbar in Mitleidenschaft gezogen werden, wenn die Mitgliedsländer nicht möglichst schnell ihre „Hausaufgaben“ machen. Es war nicht der Euro, der die Bewährungsprobe bestanden hat, sondern die (falsch verstandene) europäische Solidargemeinschaft, die Europa endgültig zu einer Transferunion machen wird. Doch über kurz oder lang wird sich die Frage stellen, wer die Retter rettet.