Der steinige Weg zur freien Gesellschaft

Als man zum Jahreswechsel 2010/11 den tunesischen Machthaber Ben Ali zur Flucht aus seinem Land zwang, löste dies eine Welle von Freiheitsbewegungen in der arabischen Welt aus. Vergleiche mit dem dominoartigen Fall der kommunistischen Regime in Mittel- und Osteuropa waren schnell bei der Hand, und manch einer träumte schon von einem demokratisierten Nordafrika und Nahen Osten. Einige Monate später sehen wir mit einiger Ernüchterung auf die beiden Länder, deren Diktatoren tatsächlich entmachtet wurden, und mit Sorge auf einige andere. Am schlimmsten steht es zurzeit um Libyen, dessen immer brutaler werdender Bürgerkrieg bereits jetzt tausende von Menschenleben gekostet hat. Und selbst wenn die Rebellen am Ende erfolgreich sein werden, stellt sich die Frage nach der Zukunft des Landes. Wird sie wirklich demokratisch aussehen? Wird das Leben der Menschen zumindest besser werden als bisher? Vor allem aber: Wird das, was kommt, die Verluste des jetzigen Bürgerkrieges rechtfertigen können, falls so etwas überhaupt möglich ist?

Ob wir es wahrhaben wollen oder nicht, Revolutionen haben eine Gesellschaft nur selten von der Diktatur zur Demokratie befördert. Zunächst einmal haben sie nur eine Elite durch eine andere ersetzt oder besser: ein paar Mitglieder der Elite durch ein paar andere ausgetauscht. Gleichwohl scheinen viele im Westen immer noch zu glauben, dass es schlechte (autokratische) und gute (demokratische) Mitglieder der Elite gebe und Demokratisierung hauptsächlich darin bestehe, dass man die Schlechten durch die Guten austauscht. Haben wir also Ben Ali, Mubarak, Assad, Gaddafi und die Anderen erst einmal aus ihren Palästen gejagt, dann ist der Weg zur Demokratie frei. Nur: So ist noch selten eine Demokratie entstanden. Der Grund ist: Das Volk allein kann keine Diktatoren verjagen. Dazu braucht es den Loyalitätswechsel der Sicherheitskräfte und den ihrer führenden Köpfe. Haben sie dem überkommenen Regime die Loyalität gekündigt, dann ist es um den amtierenden Diktator in der Regel geschehen. So weit, so gut. Aber wer sagt, dass die neue Loyalität der Machteliten von nun an „dem Volk“ gehört? Wer mag glauben, dass dies aus der Rhetorik folgt, die sie vor sich hertrugen, als sie dem Diktator die Gefolgschaft aufkündigten?

Die einschlägigen Wissenschaftler beschäftigt seit langem die Frage, warum eine gesellschaftliche Elite – oder ein Teil davon – überhaupt auf die Idee kommen sollte, ihre Macht mit dem einfachen Volk zu teilen? Natürlich mag man Überzeugung und Moral anführen. Aber gerade bei Menschen, die sich in autokratischen Systemen in die engere Elite der Macht hineingearbeitet haben, sollte man davon realistischer Weise nicht allzu viel erwarten. Und die Abkömmlinge mächtiger Eltern, die an westlichen Elitehochschulen studiert haben und sich bestens mit westlichen Gesellschaften auskennen, zeigen deshalb noch lange keine „demokratische Grundhaltung“, schon gleich nicht mit Blick auf ihre Heimatländer. Die Frage, wann und unter welchen Bedingungen die Eliten autokratischer Systeme bereit sein sollten, ihre Macht mit dem Volk zu teilen, ist also keine rhetorische. Andererseits haben es in der Tat viele von ihnen getan, sonst hätte sich Europa nicht vom Absolutismus zu einem Zentrum von Demokratie und Rechtsstaatlichkeit wandeln können.

Wenn das Volk für einen gelungenen Umsturz also die Vertreter der Eliten unterhalb der Regierungsspitze braucht, wenn diese aber genuin nur an solchen Machtwechseln interessiert sind, die ihnen selbst die gesellschaftlichen Privilegien sichert oder diese gar ausbauen, wie können dann überhaupt Demokratien entstehen? Diese Frage ist nicht leicht zu beantworten. König Juan Carlos von Spanien gilt allgemein – und sicher zu recht – als Begründer und Retter der noch relativ jungen Demokratie in seinem Land. Wir wollen nicht bezweifeln, dass er moralisch von der Demokratie überzeugt war und ist. Und doch verdankt er seine Position keineswegs demokratischen Verfahren. Vielmehr wurde er von einem der prominentesten faschistischen Diktatoren des 20. Jahrhunderts inthronisiert und hat sich das offenbar auch gern gefallen lassen. Was er dann aber getan hat ist: Er hat seine formal zunächst unbeschränkte Macht freiwillig zurückgestutzt auf die eines Repräsentanten des spanischen Volkes im Rahmen einer konstitutionellen Monarchie. Man muss Juan Carlos seine persönliche Überzeugung in die moralische Überlegenheit dieser Staatsform gar nicht absprechen, um zu sehen, dass dies auch dann der wohl klügste Schritt in seinem Leben gewesen wäre, wenn er allein an der Sicherung seiner ganz persönlichen Privilegien interessiert gewesen wäre und sich um das Schicksal seines Volkes nicht geschert hätte.

Denn was wäre die Alternative gewesen? Er hätte weiterhin im Stile Francos die absolute Macht ausüben können. Er hätte damit aber weder materiell noch in sonstiger Weise mehr Privilegien genießen können als jetzt, und Ruhm und Ehre hätten ebenfalls kaum größer sein können. Andererseits wäre er in einem sich rundherum demokratisierenden Europa als Diktator wachsenden Gefahren eines – womöglich gewaltsamen – Sturzes ausgesetzt gewesen. Nichts konnte also klüger sein, als sich auf die Position des Repräsentanten und – noch dazu – des Garanten einer neu zu etablierenden konstitutionellen Monarchie zurückzuziehen. Es lag also in seinem ganz persönlichen Interesse, seine Macht vor allem für eines einzusetzen: für die Demokratisierung seines Landes.

Was folgt daraus aber für die Freiheitsbewegungen? Es folgt die Frage daraus, ob es klug ist, die höchsten Repräsentanten einer noch bestehenden autoritären Herrschaft einfach in die Flucht zu schlagen oder ins Gefängnis zu stecken. Es folgt weiterhin die Frage daraus, ob es nicht klüger wäre, ihnen stattdessen eine goldene Brücke zu bauen. Denn der Versuch, sie in die Flucht zu schlagen oder zu verhaften, endet mitunter in einem Bürgerkrieg, und selbst wenn dies nicht geschieht, dann folgt dem alten Diktator nur allzu oft der nächste Diktator, häufig genug ein noch Schlimmerer. Warum? Um einen Diktator loszuwerden braucht man Macht, und niemand garantiert, dass die, die diese Macht ausüben, sich anschließend wieder zurückziehen und ihre Macht mit dem Volk teilen.

Ganz allgemein ist das Problem der Etablierung einer freien Gesellschaft das Folgende: Die Macht wird in einer freien Gesellschaft durch Wahlen verliehen, und nur über eine begrenzte Zeit. Für die Wahlen aber braucht es Regeln, und zwar solche, die von allen Personen und Organisationen als legitim erachtet und respektiert werden. Das ist sehr kritisch, denn ein Machthaber wird sein Büro nach einer verlorenen Wahl nicht freiwillig räumen, wenn er diese nicht als legitim anerkennt. Wer ihn aber – notfalls mit Gewalt – seines Büros verweisen soll, muss erstens den Willen dazu haben und zweitens nach den Regeln der Wahl selbst wiederum dazu legitimiert sein. Aber: Wie können wir vor der Einführung einer Demokratie legitime Regeln für künftige Wahlen sowie für die Durchsetzung ihrer Ergebnisse schaffen? Das geht nur mit Metaregeln, die vorschreiben, nach welchem Verfahren wir uns auf die Regeln der Wahlen in der künftigen Demokratie einigen. Wo aber kommen diese Meta-Regeln her? Für die Einigung darauf bräuchten wir offenbar wiederum übergeordnete Regeln, also Meta-Meta-Regeln, und so landen schließlich in einem unendlichen Regress. Das klingt etwas akademisch, aber wenn wir uns umschauen, werden wir feststellen, dass kaum eine Demokratie von sich behaupten kann, selbst in einem demokratischen Verfahren errichtet worden zu sein. Unsere Demokratie wurde Westdeutschland bekanntlich nach dem Zweiten Weltkrieg mehr oder weniger von oben verordnet. Aber das ergab sich aus einer (sehr) speziellen Situation heraus. Abseits davon ist die Frage bis heute offen, wer in welcher Weise das Recht haben könnte, den unendlichen Regress der Regelfindung zu stoppen. Das klingt wieder akademisch. Deshalb hier die dazugehörige praktische Frage, die in der Tat mindestens so wichtig ist: Wer könnte den unendlichen Regress in einer Weise stoppen, die von allen potenziell mächtigen Gruppen einer Gesellschaft aus einem wohlverstandenen Eigeninteresse heraus akzeptiert wird? Wer könnte also dafür sorgen, dass niemand von Bedeutung mehr einen Anreiz dazu hat, die aus dem Stopp des unendlichen Regresses heraus erwachsenen neuen Regeln der Gesellschaft zu torpedieren?

Spanien ist nach dem Putsch im Jahre 1981 dem unendlichen Regress schlicht durch die Autorität von Juan Carlos entgangen. Er selbst machte sich zur letzten Instanz, für deren Legitimität es offenbar keiner weiteren Regeln bedurfte. Damit rettete er die junge Demokratie, die er zuvor geschaffen hatte, ohne selbst dazu demokratisch legitimiert gewesen zu sein. Glücklicherweise sahen es die meisten Militärs zum Zeitpunkt des Eingriffs von Juan Carlos als ihrem Interesse dienlich an, der Weisung des Königs zu folgen. So erwies sich die junge Demokratie als strukturell selbst stabilisierend (self enforcing), weil die entscheidenden Personen ein Interesse daran hatten, das zu tun, was ihren Erhalt sicherte.

Wahrscheinlich sind die meisten Demokratien entstanden, weil bestimmte Eliten – seien es die ehemals absolutistischen Herrscher, seien es aber auch Militärs – für sich erkannt haben, dass ihre Privilegien künftig in dieser Staatsform am ehestens gesichert sein würden, ganz egal, wie das früher – unter nun nicht mehr waltenden Umständen – einmal gewesen sein mochte. So kamen sie zu dem Ergebnis, dass es für sie die beste Strategie ist, wenn sie sich zur obersten Instanz des neuen Regelsystems aufschwingen, das Tagesgeschäft gewählten Vertretern überlassen und sich darauf beschränken, jeden in die Schranken zu weisen, der die neuen Regeln übertritt. Diese Rolle hat Juan Carlos in Spanien übernommen; in einer sicher umstritteneren Weise hat es im Anschluss an Kemal Atatürk letztlich aber auch das türkische Militär geschafft, die Türkei zu einer zumindest leidlich funktionierenden Demokratie in einer Region zu entwickeln, in der der Grad an Demokratie – freundlich ausgedrückt – übersichtlich ist.

Eine Voraussetzung muss aber erfüllt sein, damit Machteliten bereit sind, das Regelsystem der Demokratie zu akzeptieren: Sie müssen ihre Privilegien erhalten. So gesehen dürften Monarchen und Militärs eher zur Übertragung der Macht bereit sein als totalitäre Autokraten. Denn für Monarchen und Militärs gibt es auch in einer Demokratie eine Rolle zu spielen, die mit hinreichend vielen Privilegien – und vielleicht sogar mit Ruhm und Ehre – verbunden ist. Für totalitäre Autokraten findet sich kaum noch eine solche Rolle. Deshalb sind deren Herrschaftssysteme viel schwieriger in freie Gesellschaften zu überführen – erst Recht nicht ohne die Anwendung von Gewalt. Allerdings gerät man in jedem Falle in einen moralischen Konflikt: Einerseits erleichtert es den Aufbau einer freien Gesellschaft, alten Macheliten solche Brücken zu bauen. Andererseits ist der Regimewechsel häufig auch der Tag der Abrechnung, und das oft genug mit guten Gründen. Nur: Wenn die prinzipientreue Abrechnung mit alten Machteliten den Systemwechsel behindert und vielleicht in eine neue Diktatur oder einen Bürgerkrieg einmündet, dann ist der Preis der Prinzipientreue ein hoher.

Darauf, dass in der Tat sehr häufig goldene Brücken für alte – mitunter durchaus verhasste Eliten – gebaut wurden, damit diese ein eigenes Interesse an der Errichtung und am Erhalt einer freien Gesellschaft erhalten, haben die Politikwissenschaftler Susan Alberts, Chris Warshaw und Barry Weingast in einem neuen Forschungspapier hingewiesen. Sie beobachteten, dass viele junge Demokratien ihre alten Machteliten vorübergehend oder dauerhaft mit Privilegien ausstatten, welche dem formalen Gleichbehandlungsgedanken von Demokratie und Rechtsstaat mehr oder weniger stark zuwiderlaufen. Radikalere Republikaner mögen bereits das königliche Dasein eines Juan Carlos – oder jenes der übrigen repräsentativen Monarchen in Europa und anderswo – als unerträglich empfinden. Aber auch für weniger radikale Republikaner wird es spätestens dann kritisch, wenn ein Teil der Sitze im Parlament für alte Machteliten reserviert wird oder wenn – wie im Falle Pinochets – auf die Strafverfolgung von Verbrechen während der Zeit der Diktatur verzichtet und den alten Diktatoren das restliche Leben gar mit attraktiven Landsitzen oder ähnlichem versüßt wird.

Solche Dinge kommen oft in Form von dicken Kröten daher, die man schlucken muss, um den Weg in die freie Gesellschaft zu ebnen. Aber wenige freie Gesellschaften sind ohne die goldenen Brücken ausgekommen. Man mag es abwegig finden, ausgerechnet alte Eliten in dieser Weise zu instrumentalisieren und in gewisser Hinsicht ja noch zu belohnen, und es ist auch richtig, dass manche Eliten sich dazu grundsätzlich nicht eignen. Aber die Alternative ist endlose Diktatur oder gar Bürgerkrieg. Zu dessen Entstehen in Libyen hat der Westen leider beigetragen, weil er nicht beantworten konnte, wer aus den libyschen Eliten ein Interesse am Sturz des Diktators haben könnte und wen man für den Aufbau einer freieren Gesellschaft instrumentalisieren kann. In Ägypten und Tunesien konnte man nur diese letzte Frage nicht beantworten. Deshalb ist dort „nur“ die demokratische Zukunft fraglich. In Libyen konnte man auch die erste Frage nicht beantworten. Die Folge ist ein schrecklicher Bürgerkrieg, der für die Zukunft Libyens nichts Gutes ahnen lässt. Schon rufen die Rebellen in Syrien nach westlicher Unterstützung und führen der freien Welt damit das Dilemma vor, in dem sie steckt: entweder in immer weitere Konflikte als Partei hineingezogen zu werden und dann doch nichts weiter als überlegene Militärtechnologie bieten zu können, die das zugrundeliegende Problem nicht löst; oder vor dem Hintergrund brutaler Massaker untätig abseits zu stehen. Was fehlt, sind Konzepte für den Weg in freie Gesellschaften.

Literatur

Alberts, s./ Warshaw, C./ Weingast, B. (2011): Demmocratization and Countermajoritarian Institutions: The Role of Power and Constitutional Design in Self-Enforcing Democracy, unveröffentliches Manuskript.