Mehr Markt in der Arbeitsmarktpolitik
Reform der Arbeitslosenversicherung

„Wir brauchen private Arbeitsvermittler nicht als Lückenbüßer, sondern als Teil einer modernen Arbeitsmarktpolitik.“ (Wolfgang Clement)

Ein Milliardenloch im Etat der Bundesagentur  in Nürnberg ist absehbar. Es bedarf keiner hellseherischen Fähigkeiten, die Beiträge zur Arbeitslosenversicherung werden steigen. Die Ausgaben auf den Prüfstand zu stellen, wäre sinnvoller. Trotz Hartz und Agenda 2010, eine grundlegende Reform der Arbeitsmarktpolitik ist überfällig. Damit steht aber das korporatistische Modell zur Disposition. In der Bundesagentur spiegelt sich der deutsche Korporatismus wie in einem Brennglas. Nirgendwo sind Verträge von Tarifpartnern zu Lasten Dritter so ausgeprägt. Der Staat stellt ihnen mit der Arbeitslosenversicherung einen Lastesel zur Verfügung, über den sie beschäftigungspolitische Lasten auf Beitrags- und Steuerzahler abwälzen können. Eine radikale Reform der Bundesagentur bedeutet einen Bruch mit dieser korporatistischen Tradition. Das wäre ein wichtiger Schritt in die richtige Richtung.

Die Arbeitslosenversicherung ist das Herzstück der Arbeitsmarktpolitik. Sie muss so reformiert werden, dass Arbeitslose schneller auf offene Stellen vermittelt werden. Gegenwärtig macht sie Arbeitslose sektoral, räumlich und beruflich eher träge. Mit „Reförmchen“, wie einer kürzeren Bezugsdauer des Arbeitslosengeldes I oder einer formal schärferen Zumutbarkeit, ist es nicht getan. Notwendig ist mehr, wesentlich mehr. Da effiziente private Versicherungslösungen nicht in Sicht sind, braucht die Arbeitslosenversicherung auch weiter einen organisatorischen staatlichen Rahmen. Eine Reform muss aber die eigentliche Versicherung und das tagtägliche operative Geschäft voneinander trennen. Das macht eine Entflechtung der Bundesagentur notwendig.

Neue Arbeitslosenversicherung

Eine reformierte Arbeitslosenversicherung könnte ein neues Gesicht haben: Sie bietet ein für alle verpflichtendes Grundpaket und zusätzliche Wahlpakete an. Kernelemente des Grundpakets sind das Arbeitslosengeld und ein Anspruch auf Beratungs- und Vermittlungsaktivitäten. Die Höhe des Arbeitslosengeldes orientiert sich am Anspruch auf Grundsicherung des Haushaltes. Der Bezug wird auf zwölf Monate begrenzt, wer länger arbeitslos und bedürftig ist, erhält ein kommunal festgelegtes und organisiertes ALG II. Das Grundpaket enthält auch Leistungen der Beratung und Vermittlung. Die Arbeitslosenversicherung berät und vermittelt aber nicht selbst, sie gibt Gutscheine aus, die von den Arbeitslosen bei Arbeitsämtern, Kommunen oder privaten Vermittlern eingereicht werden können.

Die Vermittler können die Gutscheine nach erfolgreicher und nachhaltiger Vermittlung der Arbeitslosen in den ersten Arbeitsmarkt bei der Arbeitslosenversicherung einlösen. Zwischen Job-Centern, kommunalen und privaten Vermittlern wird ein intensiver Wettbewerb um den erfolgreichsten Weg entfacht. Ineffiziente Anbieter werden den Wettbewerb nicht überleben. Orientieren sich die Erfolgshonorare an der Schwere der Fälle, werden auch Arbeitsuchende mit schlechten Vermittlungschancen nicht einfach wie bisher nach Hartz-IV durchgereicht. Qualifikation, Alter, Erwerbsbiografie, Dauer der Arbeitslosigkeit u.a. müssen sich in der Höhe der bezahlten Vermittlungsprämie wiederfinden. Nur dann ist der Wettbewerb effizient und der Vermittlungsprozess erfolgreich.

Risikoäquivalentere Finanzierung

Das Grundpaket wird auch weiter über Beiträge finanziert. Um auf den Arbeitsmärkten individuelles, unternehmerisches und gewerkschaftliches Fehlverhalten („moral hazard“) möglichst gering zu halten, das durch die Arbeitslosenversicherung ausgelöst wird, muss sich auch der Kreis der Beitragszahler ändern. Neben Arbeitnehmern und Unternehmen werden auch die Gewerkschaften zur Kasse gebeten. Mit ihrer Lohn- und Tarifpolitik entscheiden sie wesentlich über Wohl und Wehe auf den ersten Arbeitsmärkten. Eine finanzielle gewerkschaftliche Zuschusspflicht trägt mit dazu bei, dass sich die Gewerkschaften mit ihrer Politik stärker an der tatsächlichen Lage auf den Arbeitsmärkten orientieren. Das alles spricht dafür, die Finanzierung des Grundpakets drittelparitätisch zu organisieren.

Mögliches Fehlverhalten wird durch risikoäquivalentere Beiträge für alle drei Gruppen weiter begrenzt. Individuelle, sektorale und regionale Besonderheiten werden berücksichtigt. Die Beiträge der Arbeitnehmer werden stärker nach individuellen Risikomerkmalen wie Beruf, Branche, Region, Qualifikation etc. differenziert. Das verringert die Anreize, länger als notwendig arbeitslos zu bleiben. Die räumliche, sektorale und berufliche Mobilität steigt. Ein Unternehmen, das öfter als der Durchschnitt der Unternehmen seiner Branche entlässt, zahlt höhere Beiträge. Unternehmerisch „leichtfertigere“ Entlassungen verlieren an Bedeutung, schädliche Quersubventionierung und allokative Verzerrungen gehen zurück. Die Zuschüsse der Gewerkschaften orientieren sich daran, ob und wie die Arbeitslosigkeit in ihrer Branche vom sektoralen Durchschnitt abweicht. Das begünstigt sektoral stärker differenzierte Lohn- und Tarifabschlüsse.

Angebot von Wahlpakten

Die Versicherten können auch vom Grundpaket abweichende Leistungen nachfragen, Leistungen des Grundpakets verändern und/oder sich über das Grundpaket hinaus absichern. Es ist denkbar, individuell die Höhe und zeitlichen Profile (degressiv/progressiv) des Arbeitslosengeldes, den Beginn (etwaige Karenztage) und die Dauer des Bezugs oder die Zumutbarkeitskriterien zu verändern. Wer laxere Kriterien will, zahlt mehr, wer sich strengeren unterwirft, kommt günstiger weg. Bei allen Leistungen des Wahlpakets muss allerdings das Äquivalenzprinzip strikt eingehalten werden. Wer mehr Leistungen will, muss dafür bezahlen, wer sich mit weniger zufrieden gibt, erhält einen Rabatt.

Das Grundpaket enthält außer Beratung und Vermittlung keine weiteren Maßnahmen der aktiven Arbeitsmarktpolitik. Arbeitnehmern sollte es aber möglich sein, sich gegen den Verlust an Qualifikation zu versichern. Mögliche Wahlleistungen können deshalb auch Maßnahmen der Aus- und Weiterbildung umfassen. Im Schadensfall kann der Versicherte die individuell versicherte Leistung mittels eines Gutscheins beim Anbieter seiner Wahl nachfragen. Das können Job-Center, Kommunen oder private Anbieter sein. Damit kämen die oft zweifelhaften Maßnahmen der aktiven Arbeitsmarktpolitik ebenso auf den Prüfstand, wie die kommunale Beschäftigungspolitik und die Bildungseinrichtungen der Tarifpartner. Dem heimlichen Finanzausgleich der Arbeitsmarktpolitik würden Zügel angelegt.

Fazit

Eine so grundlegend reformierte Arbeitslosenversicherung macht institutionellen Wettbewerb in der Arbeitsmarktpolitik erst möglich. Das Äquivalenzprinzip wird stärker beachtet, „faulenzen“ lohnt weniger, effizienzverschlingende Kontrollen können verringert werden. Der intensivere Wettbewerb zwischen den verschiedenen Anbietern von Beratung, Vermittlung und Qualifizierung hilft, Arbeitnehmer besser zu beraten, zu vermitteln und adäquat zu qualifizieren. Das kann mit oder ohne Bundesagentur geschehen. Die hat es selbst in der Hand, ob sie weiter auf dem Markt für Beratung, Vermittlung und Qualifizierung bleibt oder bei schlechten Leistungen verschwindet. Der gegenwärtige, begrenzte Wettbewerb zwischen Job-Centern, Kommunen und privaten Anbietern wird endlich funktionsfähig.

Alle internationale Erfahrung zeigt allerdings, dass man nicht zuviel von der Arbeitsmarktpolitik erwarten sollte. Auf sich alleine gestellt, ist sie eine stumpfe Waffe im Kampf gegen die Arbeitslosigkeit. Notwendig ist ein Paket von Maßnahmen, das Arbeitsmärkte wettbewerblicher macht. Es reicht nicht aus, die Arbeitsanreize der Arbeitslosen zu stärken und sie beschäftigungsfähiger zu machen, es müssen auch neue Arbeitsplätze entstehen. Das wird aber nur der Fall sein, wenn sie sich für Unternehmen wieder rechnen. Dazu muss die Macht der Arbeitsplatzbesitzer begrenzt werden. Die Tarifautonomie muss wettbewerblicher, der Kündigungsschutz verringert, der Sozialstaat grundlegend reformiert und die Barrieren auf den Güter- und Dienstleistungsmärkten abgebaut werden. Möglich ist das nur, wenn wir den Korporatismus endlich los werden. Danach sieht es aber im Augenblick nicht aus, ganz im Gegenteil.