Ordnungspolitischer Unfug (13) So was kommt von sowas Unternehmer, Lobbyisten und Subventionen

„Im Prinzip ist Ungeduld selbstverständlich immer angebracht, wenn es um das Teufelszeug des Subventionierens geht.“ (Olaf Sievert, 1995).

Die Marktwirtschaft steht unter Druck. Es gibt viele Wege, ihr den Garaus zu machen. Staatliche Subventionen sind einer. Viele stehen im Verdacht, die relativen Preise zu verzerren. Das bringt den marktlichen Koordinationsmechanismus aus dem Takt. Der gesamtwirtschaftlichen Wohlfahrt tun Subventionen nicht gut. Diese Erkenntnisse scheinen aus der Mode gekommen. Alle wollen (noch) mehr Geld vom Staat: Die Bauern beharren weiter auf hohen Agrarbeihilfen. Energieintensive Unternehmen fordern staatlich subventionierte Industriestrompreise. Ausländische Unternehmen kommen oft nur noch nach Deutschland, wenn sie Subventionen erhalten. Intel kassiert 10 Mrd. Euro, TSMC 5 Mrd., Northvolt über 900 Mio.. Das ist nur die Spitze des Eisberges. Subventionen sind ein Gradmesser für das Ausmaß der Standortnachteile. Das geplante Volumen an Finanzhilfen allein des Bundes liegt 2023 bei 127,3 Mrd. Euro. Es stieg gegenüber 2022 um fast 50 %. Vier Fünftel dieser Finanzhilfen dienen nicht der Forschungs- und Infrastrukturförderung (Claus-Friedrich Laaser und Astrid Rosenschon, hier). Stoßend ist auch, wie Subventionen verteilt werden. Der Staat schüttet vor allem große, florierende Unternehmen mit Geld zu (Flossbach von Storch, hier). Zwischen 2016 und 2023 hat er die 40 im Dax gelisteten größten deutschen Unternehmen mit über 35 Mrd. Euro subventioniert. Von einem solchen Geldregen kann der Mittelstand nur träumen. Die Forderung nach immer mehr Subventionen rückt (Groß)Unternehmen ins Zwielicht: „Rent seeking“ ist en vogue, „profit seeking“ weniger?

Unternehmer in der Marktwirtschaft

Welche Ziele sollen Unternehmen in einer Marktwirtschaft verfolgen? Die Antwort von Milton Friedman, dem amerikanischen Nobelpreisträger, war glasklar: „The business of business is business“. Stimmt der allgemeine Ordnungsrahmen, streben die Unternehmen mehr nach Gewinnen aus unternehmerischer Tätigkeit und jagen weniger staatlichen Renten nach. Unternehmer sind die Trüffelschweine der Marktwirtschaft, die Spezialisten für die Zukunft (hier). Sie sind immer auf der Suche nach neuen Produkten, neuen Produktionsverfahren, neuen Organisationsformen und neuen Märkten. Allerdings: Sie müssen sich am Markt behaupten, ohne staatliche Hilfe. Wer am Markt nicht besteht, geht Pleite. Er muss den Markt verlassen. Neue, innovativere Unternehmen nehmen seinen Platz ein. Unternehmen wissen in diesem Prozess der „schöpferischen Zerstörung“ (Joseph A. Schumpeter) um die Chancen und Risiken. Die Gewinne dürfen sie (teilweise) behalten, die Risiken müssen sie selbst tragen. Staatshilfen sind in einer solchen Welt nur in Ausnahmefällen angezeigt, etwa bei externen Effekten. Das kann etwa bei F&E aber auch bei der Produktion sicherheitsrelevanter Gütern der Fall sein. Gefragt ist die Hilfe des Staates dennoch. Er soll die sozialen Folgen des Strukturwandels für die Arbeitnehmer effizient und gerecht abfedern.

Wenn alles gut läuft, erzielen Unternehmen ihre Gewinne, weil sie die Wünsche der Nachfrager treffen, nicht weil sie am Tropf staatlicher Hilfen hängen. Das setzt einiges voraus, auch dass der Staat für adäquate Rahmenbedingungen sorgt, private Unternehmen keine staatlichen Aufgaben erledigen müssen und das Ausland seine Unternehmen nicht finanziell dopt. Die Realität ist allerdings eine andere. 1) Der ordnungspolitische Rahmen ist nicht effizient. Private Eigentumsrechte werden ausgehöhlt, private Vertragsfreiheit wird eingeschränkt, der freie Zugang zu den Märkten verwehrt. Das alles verzerrt das Marktgeschehen. Unternehmen fordern ausgleichende staatliche Hilfe. 2) Der Staat bürdet den Unternehmen staatliche Aufgaben auf („corporate social responsibility“). Unternehmen sollen nicht mehr nur am Markt erfolgreich sein. Sie sollen auch explizit gesellschaftliche Verantwortung etwa für Umwelt, Arbeitsplätze und Stakeholder übernehmen. Die Antwort der Unternehmen lässt nicht lange auf sich warten, sie rufen nach finanzieller staatlicher Hilfe. 3) Der internationale Wettbewerb wird verzerrt, wenn das Ausland seinen Unternehmen finanziell aber auch regulatorisch unter die Arme greift. Inländische Unternehmen fordern finanzielle staatliche Hilfen, um konkurrenzfähig zu bleiben. Defensive und offensive Industriepolitiken sind en vogue (hier). Besser wäre: Standortwettbewerb statt Industriepolitik.

Politiker und Lobbyisten

Die Chancen auf mehr „profit seeking“ und weniger „rent seeking“ stehen in Demokratien nicht gut, in repräsentativen noch schlechter als in direkten. Politik und Interessenverbände befördern diese Entwicklung. Die Politik hat wenig Interesse an einem effizienten ordnungspolitischen Rahmen. Der stört nur ihre (erfolgreiche) Strategie bei Wahlen: „Begünstige möglichst viele Interessengruppen spürbar und verteile die Lasten möglichst unfühlbar auf die breite Masse der (heutigen) Wähler.“ Diese Strategie geht am ehesten auf, wenn es gelingt, die Lasten über staatliche Verschuldung künftigen, heute noch nicht stimmberechtigten (Wähler)Generationen aufzubürden. Die Politik ist an möglichst komplizierten Regeln mit vielen, interpretierbaren Ausnahmetatbeständen interessiert. Damit steigen die Chancen, Wahlen zu gewinnen. Das gilt für Steuern, Subventionen und Regulierungen. Charles Beat Blankart, der leider verstorbene Finanzwissenschaftler, hat immer wieder darauf hingewiesen, weshalb in Demokratien einfache Steuersysteme keine Chance gegen komplizierte haben. Das Argument gilt analog auch für Subventionen und Regulierungen. Die Strategie der Politik geht nicht mehr auf, wenn einfache, glaubwürdige Regeln gelten. Ihre diskretionären Handlungsspielräume werden eingeschränkt. Dieser Webfehler der Demokratie wird von Interessengruppen begrüßt. Ihre Jagd nach Renten wird leichter. Es spricht deshalb wenig dafür, dass adäquate Rahmenbedingungen installiert werden. Sie sind weder im Interesse der Politik noch der Interessengruppen.

Viele Interessengruppen setzen sich nicht für effiziente ordnungspolitische Rahmenbedingungen ein. Das gilt vor allem für Verbände, die Interessen der Produzenten vertreten. Davon gibt es viele. Sie sind leichter organisierbar als Konsumenteninteressen. Interessengruppen agieren meist „pro business“, nicht „pro market“. Sie haben oft wenig Interesse, für das öffentliche Gut „offene Märkte“ zu lobbyieren. Ihr Interesse ist, von der Politik einen privilegierten Zugang ihrer Unternehmen zu den Märkten und staatlichen finanziellen Mitteln zu bekommen. Das führt wegen der Mitgliederstruktur der Verbände meist auch zu einer Konzentration der staatlichen Hilfe an große Unternehmen. Luigi Zingales, ein bekannter Wettbewerbsökonom in Chicago, weist schon lange darauf hin, dass die Politik zur Beute der Großkonzerne werde. Die neuste Flossbach-von-Storch-Studie scheint diese These auch für Deutschland zu bestätigen, zumindest was die Subventionspolitik angeht. Korrekter dürfte allerdings sein, dass die Politik in korporatistischen Ländern, wie etwa in Deutschland, zur Beute der „großen Drei“ wird: Großunternehmen, Gewerkschaften und Arbeitgeber- bzw. Industrieverbände. Es gilt Gresham‘s Law: „Schlechter“ Lobbyismus verdrängt „guten“ Lobbyismus. Unternehmen jagen nach staatlichen Renten.

Corporate Social Responsibility und gedopte ausländische Konkurrenten

Die Gefahr von „rent seeking“ steigt auch, wenn der Staat private Unternehmen in die Pflicht nimmt, Ziele des Gemeinwohls („corporate social responsibility“) zu verfolgen. Das gilt, wenn Unternehmen öffentliche Güter (Umwelt) produzieren sollen. Es trifft auch zu, wenn sie soziale Ziele (Umverteilung) oder neuerdings (militärische) Sicherheitsziele erfüllen sollen. Deutlich wird das auch, wenn die Landwirte die heimische Kulturlandschaft pflegen, natürliche Lebensgrundlagen erhalten und naturnahe, umwelt- und tierfreundliche Produktionsformen fördern sollen. Werden privaten Unternehmen staatliche Aufgaben aufgebürdet, müssen sie dafür vom Staat finanziell entschädigt werden. Damit verstärken sich aber die Risiken von „rent seeking“. In einer Marktwirtschaft muss weiter gelten: Auch diese, auf Gemeinwohl- oder Sicherheitsziele verpflichtete Unternehmen müssen am Markt bestehen. Tun sie es nicht, müssten sie Pleite gehen. Für die gemeinwirtschaftlichen Leistungen müssen sie finanziell abgegolten werden. Es ist allerdings schwer, glasklar originäre, gewinnorientierte Unternehmertätigkeit von gemeinwohl- und sicherheitsorientierten Aktivitäten abzugrenzen. Das ist aber ein Einfallstor für „rent seeking“.

Es fällt der Politik auch schwer, untätig zu bleiben, wenn subventionierte ausländische Konkurrenten inländischen Unternehmen das Leben schwer machen. Oft reagiert sie mit finanzieller Unterstützung heimischer Unternehmen, mit Ausgleichszöllen auf ausländische Produkte, mit Zugangsbeschränkungen zu den inländischen Märkten. Subventionswettläufe, die alle schädigen, das In- und Ausland, sind fast unvermeidlich. Es beruhigt Politik und Interessenverbände nicht, wenn Ökonomen auf Effizienzaspekte verweisen. Ausländische Subventionen für Massenprodukte verbilligen die importierten Güter für Inländer. Der inländische Wohlstand steigt. Zwar werden Arbeitnehmer in subventionsgeschädigten inländischen Unternehmen entlassen, finden aber in anderen Unternehmen neue Arbeitsplätze. Das ist beim gegenwärtigen Fachkräfte-Mangel eher kein großes Problem. Eine inländische Tit-for-Tat-Reaktion auf ausländischen Subventionen für Massenprodukte ist nicht sinnvoll. Anders sieht es möglicherweise aus, wenn es um High-Tech-Produkte geht. Auch in diesem Fall ist es allerdings weiter nicht ratsam, „zukunftsträchtige“ Technologien, Produkte und Unternehmen zu subventionieren (hier). Das wäre eine staatliche Anmaßung von Wissen. Die bessere Strategie ist, Forschung und Entwicklung stärker staatlich zu fördern, die Hochschulen finanziell besser auszustatten und den Transfer von Wissenschaft in die Praxis zu verbessern (Reint Gropp). Zu guter Letzt: Eine umfassende Angebotspolitik für alle ist die beste Standortpolitik. Sie ist die wirksamste Waffe gegen ausländische Subventionen und die inländische Jagd der Unternehmen nach Renten.

Kein Jagdschein für Rentenjäger

Den Jagdschein für unternehmerische Rentenjäger stellt die Politik aus. Sie hält nicht viel von bindenden Regeln. Diskretionäre Handlungsspielräume sind ihr lieber. So kann sie besser ihre Wahlziele erreiche. Interessengruppen agieren „pro business“ nicht „pro market“. Das ist ihr gutes Recht. Sie nutzen die Spielräume, die ihnen die Politik lässt, um eigene Vorteile zu realisieren. Wer „rent seeking“ eindämmen will, muss zunächst die Handlungsspielräume der Politik verringern. Das ist schwierig. Ein Weg, der ein wenig näher zum Ziel führen kann, ist der Weg, den die Schweiz geht. Mehr direkte Demokratie verringert die Möglichkeiten der Politik, die Wähler hinters Licht zu führen. Ein Allheilmittel ist er aber nicht. Auch in der Schweiz grassiert „rent seeking“. Die Agrarpolitik ist das beste Beispiel. Ein anderer Weg ist, der Weg über das Geld. Wenn es gelänge, die Politik finanziell an die Kandare zu nehmen, trocknete man auch ihre diskretionären Handlungsspielräume aus. Ein wichtiger Schritt wäre getan, wenn die Schuldenbremse gehärtet würde. Die Politik müsste die Ausgaben, auch für „rent seeking“, über Steuern finanzieren. Ein wichtiger Pfeiler des Wahlkalküls der Politik, die Lastverschiebung auf künftige Generationen, würde einstürzen. Der heftige Widerstand der (heutigen) Steuerzahler wäre ihnen gewiss.

Härtere staatliche Budgetrestriktionen hätten noch einen positiven Effekt. Sie würden die Nachfrage der Interessengruppen nach staatlichen Hilfen und „rent seeking“ eindämmen. Das hat zum einen damit zu tun, dass weniger finanzielle Mittel zur Verfügung stehen. Interessengruppen hätten weniger Chancen, an die staatlichen Fleischtöpfe zu kommen. Es entsteht zum anderen ein intensiverer Wettbewerb der Lobbyisten um knappere staatliche Mittel. Vielleicht erfüllt sich die Hoffnung von Garry S. Becker, einem Nobelpreisträger aus Chicago, dass ein härterer Wettbewerb der Interessengruppen zu besseren Ergebnissen führt (hier). Im günstigsten Fall kommen die effizienzverschlingendsten „rent seeking“-Projekte nicht mehr zum Zug. Und noch etwas ist möglich. Eine effiziente Schuldenbremse würde die negativen Seiten des Korporatismus verringern. Korporatismus ist ein Spiel von Arbeitgeber(Industrie)verbänden, Gewerkschaften und Politik gegen die Steuerzahler. Und am Ende verlieren immer die Steuerzahler. Bei weichen Budgetrestriktionen des Staates sind es allerdings künftige Steuerzahler, die bei heutigen Wahlen keine oder nur sehr geringe Rolle spielen. Härtere Fiskalregeln sind ein wichtiges Element im Kampf gegen „rent seeking“.

Es reicht allerdings nicht, national härtere Fiskalregeln zu installieren. Das gilt zumindest für die EU. Wenig wäre gewonnen, wenn die europäischen Staaten, den Weg gingen, die gemeinschaftliche Verschuldung auf der Ebene der EU zu forcieren. Die nationalen Fiskalregeln würden durch die europäische Hintertür ausgehöhlt, die Tür zum „rent seeking“ weit geöffnet. Und genau das passiert. Die EU hat zwar kein Recht, sich zu verschulden. Beim Corona-Wiederaufbau-Fonds (Next Generation EU) hat sie aber genau das getan. Hoch und heilig hat sie versprochen, das sei einmalig. Die Mittel werden auf EU-Ebene aufgenommen und den EU-Ländern zugewiesen. Damit umgeht man die nationalen Fiskalregeln. Gleichzeitig legt die EU-Kommission immer wieder neue Programme auf, etwa den „European Green Deal“, um subventionsträchtige „grüne“ Industriepolitik zu betreiben. Damit öffnet sie aber „rent seeking“ Tür und Tor. Das grundsätzliche Verbot von Beihilfen im europäischen Binnenmarkt ist längst Makulatur. Wer den Rentenjägern den Jagdschein nehmen will, muss zu den Regeln des EU-Vertrages zurückkehren: Beihilfeverbot der EU-Länder (Art 107 Abs. 1 AEUV) und Verschuldungsverbot der EU (Artikel 310 AEUV).

Fazit

Olaf Sievert, der langjährige Vorsitzende des Sachverständigenrates, hat Subventionen als Teufelszeug bezeichnet, das schnell abgeschafft gehöre. Er hat Recht. Finanzielle Hilfen des Staates sind, von wenige Ausnahmen abgesehen, weder effizient noch gerecht. Die Quelle des Übels liegt bei der Politik und den Interessengruppen, dem Anbieter an und den Nachfragern nach Subventionen. Die Marktwirtschaft braucht Regeln, wenn sie funktionieren soll. Regeln gefallen aber der Politik nicht. Sie will sich die Hände nicht binden lassen. Viel lieber mag sie diskretionäre Handlungsspielräume. Es ist ein (schwer behebbarer) Webfehler der Demokratie, dass die Wahlchancen der Politik steigen, wenn sie diskretionär handeln kann. Diese Chance lassen sich die Interessengruppen nicht entgehen. Auch wenn viele sonntags große Reden „pro market“ schwingen, werktags verhalten sie sich „pro business“. Gresham’s Gesetz gilt auch hier: „Schlechter“ Lobbyismus verdrängt „guten“. Die unternehmerische Jagd nach staatlichen Renten ist ertragreich, volkswirtschaftlich aber meist teuer und oft ungerecht. Das Geschäft des „rent seeking“ einzudämmen, ist eine Sisyphos-Arbeit. Den Fluss des Geldes zu unterbrechen, ist ein Weg. Dafür muss der Staat fiskalisch an die Kette gelegt werden. Harte Fiskalregeln härten die staatliche Budgetrestriktion. Dann lebt auch die Politik wieder unter dem kalten Stern der Knappheit (Erich Schneider). Der Mechanismus, heutige Wähler zu Lasten künftiger Wähler fiskalisch hinter die Fichte zu führen, um Wahlen zu gewinnen, funktioniert nicht mehr. Die Jagd nach Renten wird für die Interessengruppen schwerer, fiskalisches Doping der Politik trocknet aus. Die Gesellschaft wird reicher, die Ungleichheiten werden geringer. Der wachsende Widerstand gegen die Schuldenbremse sollte uns allerdings nicht sehr optimistisch stimmen.

Blog-Beiträge der Serie “Ordnungspolitischer Unfug”

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