Ein giftiger europäischer Cocktail
EU-Kommission plant zentralistische Arbeitslosenversicherung

Die vier Präsidenten der wichtigsten europäischen Institutionen haben Ende des letzten Jahres fiskalpolitisch die Katze aus dem Sack gelassen. Manuel Barroso (EU-Kommission), Herman Van Rompuy (EU-Rat), Mario Draghi (EZB) und Jeroen Dijsselbloem (Euro-Gruppe) schlagen vor, dass die Eurozone eher über kurz als lang einen eigenen Haushalt erhalten sollte. Nur so lasse sich die nach wie vor am Rande des Abgrunds taumelnde Europäische Währungsunion überhaupt noch retten. Wirtschaftlich stärkere Länder müssten schwächeren Mitgliedern finanziell unter die Arme greifen. Das gelte nicht nur temporär bei asymmetrischen Schocks. Es sei auch dauerhaft bei asymmetrischen Trends notwendig. Laslo Andor, der sozialistische EU-Sozialkommissar, lässt mit diesen Plänen für eine europäische Arbeitslosenversicherung nicht locker. Allerdings ist ein ständiger Finanzausgleich in Europa gegenwärtig politisch undenkbar. Das könnten selbst die camouflierenden deutschen Rettungspolitiker dem Wähler nicht vermitteln. Ein temporärer finanzieller Ausgleich bei asymmetrischen Schocks scheint der einfachere Weg. Mit einer europäischen Arbeitslosenversicherung würde die Politik die neue Welt der schiefen Ebene der Transferökonomie der EWU endgültig salonfähig machen.

Arbeitslosenversicherung im Strukturwandel

Der wirtschaftliche Wandel ist in vollem Gange. Es ist eine Binsenweisheit: Wirtschaftliche Strukturen ändern sich. Im Zentrum stehen immer wieder die Sektoren. Technischer Fortschritt und Globalisierung sind wichtige Treiber dieser inter-sektoralen Entwicklung. Ohne die sektoralen Veränderungen stottert der Motor des wirtschaftlichen Wachstums. Der traditionelle industrielle Sektor gerät in den reichen Ländern auf die Verliererstraße, wissensintensivere Sektoren kommen auf die Sonnenseite der wirtschaftlichen Entwicklung. Seit einiger Zeit tragen diese Faktoren aber auch mit dazu bei, dass sich intra-sektoral einiges tut. Die qualifikatorische Struktur der Nachfrage nach Arbeit verändert sich. Kognitive Tätigkeiten gewinnen, Routine-Arbeiten verlieren. Der inter- und intra-sektorale Strukturwandel tragen mit dazu bei, dass es sektoral und beruflich auch unter den Arbeitnehmern nicht nur Gewinner, sondern auch Verlierer gibt. Die Verteilung der personellen Einkommen wird ungleicher. Aber auch die wirtschaftliche Volatilität nimmt Fahrt auf. Damit schwanken aber auch die Arbeitseinkommen wieder stärker.

Arbeitnehmer sind im allgemeinen risikoscheu. Sie mögen stark schwankende Einkommen nicht. Ihnen ist ein stetiger Strom ihres Einkommens lieber. Dafür sind sie auch bereit, finanzielle Abschläge hinzunehmen. In Zeiten hoher wirtschaftlicher Volatilität steigt ihre Nachfrage nach sozialer Sicherheit. Normalerweise antwortet das private Angebot auf die wachsende Nachfrage. Versicherungsunternehmen offerieren unterschiedliche Varianten des Schutzes gegen schwankende Arbeitseinkommen. Das trifft aber im Falle schwankender Arbeitseinkommen nicht zu. Zwar versuchen Unternehmen ihre Beschäftigten vor schwankenden Einkommen zu schützen. Das gelingt aber allenfalls bei leichten Schocks. Bei heftigen wirtschaftlichen Einschlägen versagt dieser unternehmerische Versicherungsschutz. Aber auch private Arbeitslosenversicherungen sind nicht in der Lage, die Einkommen gegen arbeitslosigkeitsbedingte Schwankungen zu versichern. Offensichtlich ist Arbeitslosigkeit ein schwer versicherbares Risiko. Marktliche Lösungen sind ineffizient. Eine staatliche Organisation des Schutzes gegen Arbeitslosigkeit ist notwendig.

In vielen Ländern übernimmt die Politik die Aufgabe privater Versicherungsmärkte. Fast überall gibt es staatlich organisierte oder garantierte Arbeitslosenversicherungen. Das Hauptproblem solcher Versicherungen ist multiples „moral hazard“. Eine Arbeitslosenversicherung schafft Anreize für Arbeitnehmer, Unternehmer und Tarifpartner, beschäftigungspolitische Lasten auf Dritte abzuwälzen. Zahlen müssen Beitrags- und Steuerzahler. Der turbulentere inter- und intra-industrielle Strukturwandel verstärkt die Probleme des Trittbrettfahrens. Dominieren zyklische Schwankungen, ist multiples „moral hazard“ weniger problematisch. Geringere Lohnersatzrate, kürzere Bezugsdauer und härtere Zumutbarkeitsregeln können es begrenzen. Arbeitnehmer, die im Abschwung in einem Sektor entlassen wurden, werden im Aufschwung in diesem Sektor auch wieder eingestellt. Neues Humankapital spielt eine untergeordnete Rolle. Im Abschwung werden die Einkommensausfälle abgemildert, im Aufschwung die finanziellen Mittel für den Abschwung erwirtschaftet. Die Arbeitslosenversicherung wirkt als automatischer Stabilisator.

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Tatsächlich haben zyklische Schwankungen an Bedeutung verloren. Strukturelle Faktoren haben seit langem das Sagen. Das gilt zumindest für die Länder der EWU. Daran hat auch die Finanz- und Eurokrise nichts geändert. Zwar ist die zyklische Komponente der Arbeitslosigkeit in der Krise stärker gestiegen. Nach wie vor dominiert aber die Struktur die Konjunktur. Das macht das Leben der Arbeitslosenversicherung noch schwerer. Es geht nicht mehr primär darum, Zeiten konjunktureller Arbeitslosigkeit finanziell zu überbrücken. Die wichtigere Aufgabe ist nun, den Arbeitslosen marktverwertbare Fähigkeiten zu vermitteln, die sie in anderen Sektoren und neuen Berufen brauchen. Zwar muss die passive Arbeitsmarktpolitik (Arbeitslosengeld) weiter lohnpolitisches „moral hazard“ begrenzen. Das macht Arbeit billiger, erhöht die Beschäftigung und das Humankapital „on the job“. Aber auch die aktive Arbeitsmarktpolitik (Beratung, Vermittlung, Qualifizierung) kann arbeitslose Arbeit besser machen. Sie kann Anreize schaffen, dass Arbeitslose neues marktverwertbares Humankapital bilden. Wie es gehen kann, hat Dänemark in der Vergangenheit mit seinem Konzept der „Flexicurity“ gezeigt.

Heterogene soziale Sicherheitsarchitektur

Nicht nur die staatliche Arbeitslosenversicherung hilft, Einkommen zu glätten. Ebenfalls weitverbreitet ist ein gesetzlicher Kündigungsschutz. Mit einem sehr strengen Kündigungsschutz versuchen manche Länder, Arbeitslosigkeit erst gar nicht entstehen zu lassen. Gelingt das Manöver, werden die Arbeitseinkommen verstetigt. Tatsächlich treibt ein rigider Kündigungsschutz oft selbst die Arbeitslosigkeit. Zwar können Unternehmer weniger entlassen, allerdings stellen sie auch weniger ein. Wichtiger ist aber, dass die Lohnpolitik aggressiver wird und Arbeitnehmer länger arbeitslos sind. Selbst ein „wirksamer“ Kündigungsschutz kann aber keinen kompletten Schutz vor Arbeitslosigkeit bieten. Es gibt im konjunkturellen Verlauf und im strukturellen Wandel immer Unternehmen, die Pleite gehen. Um die Arbeitnehmer vor den materiellen Folgen der Arbeitslosigkeit zu schützen, existiert überall ein Mix aus staatlicher Arbeitslosenversicherung und gesetzlichem Kündigungsschutz. Allerdings ist die „soziale Sicherheitsarchitektur“ in den angelsächsischen, kontinentalen, nordischen und mediterranen Ländern der EWU ganz unterschiedlich.

Auch wirtschaftlich ähnlich entwickelte Länder wählen unterschiedliche Kombinationen von Arbeitslosenversicherung und Kündigungsschutz. Angelsächsische Länder setzen eher auf eine weniger großzügige Arbeitslosenversicherung und einen laxeren Kündigungsschutz. Passive und aktive Arbeitsmarktpolitik sind nicht besonders stark ausgeprägt. Massenhafte Arbeitslosigkeit war ab den 90er Jahren bis zur Finanz- und Eurokrise kein Thema. Dass es auch ganz anders geht, zeigen nordische Länder. Die passiven Leistungen der Arbeitslosenversicherung sind recht großzügig, der gesetzliche Kündigungsschutz ist weniger streng. Allerdings ist die aktive Arbeitsmarktpolitik eher restriktiv. Auch in diesen Ländern sind die Erfolge auf den Arbeitsmärkten bemerkenswert. Schlecht schneiden dagegen meist mediterrane Länder auf den Arbeitsmärkten ab. Die passiven Leistungen der Arbeitslosenversicherung sind recht heterogen, die aktive Arbeitsmarktpolitik kocht allerdings auf Sparflamme. Ein eher strenger gesetzlicher Kündigungsschutz soll die Arbeitnehmer vor Arbeitslosigkeit schützen. Das Konzept geht nicht auf. Die Arbeitsmärkte sind stark segmentiert, die Arbeitslosigkeit ist hoch.

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Ein schneller struktureller Wandel zeigt die Schwächen einer eher großzügigen Arbeitslosenversicherung und eines recht strengen Kündigungsschutzes. Der Arbeitslosenversicherung gelingt es kaum, das multiple „moral hazard“ in den Griff zu bekommen. Die Anreize der Arbeitslosen sind groß, länger als notwendig arbeitslos zu bleiben. Private Unternehmer versuchen, die staatliche Arbeitslosenversicherung als Lastesel zu nutzen und entlassen schneller. Die Tarifpartner schlagen lohnpolitisch über die Stränge, weil arbeitslose Arbeitnehmer finanziell abgesichert sind. Das alles behindert den Strukturwandel und erhöht die Arbeitslosigkeit. Noch unvorteilhafter scheint allerdings ein strenger Kündigungsschutz auf die wirtschaftliche Entwicklung zu wirken. Den Unternehmen wird im strukturellen Wandel die Luft zum Atmen genommen. Länger Beschäftigte behindern die notwendigen Anpassungen, kürzer Beschäftigte und Arbeitslose sind die Dummen. Die „alten“ Arbeitsplatzbesitzer nutzen, geschützt durch den Kündigungsschutz, ihre Macht, die Politik zur Hilfe zu nötigen. Strenger Kündigungsschutz und Subventionen gehen Hand in Hand.

Es scheint auf der Hand zu liegen, zentral für die Länder der EWU den Mix aus staatlicher Arbeitslosenversicherung und gesetzlichem Kündigungsschutz zu wählen, der zu besten Ergebnissen auf den Arbeitsmärkten führt. Dieser Schluss ist falsch. Die Bürger in den europäischen Ländern haben das Recht, eigene Entscheidungen zu treffen. Da sie sich in ihren Präferenzen für Effizienz und Gerechtigkeit unterscheiden, werden sie auch unterschiedliche Kombinationen von Arbeitslosenversicherung und Kündigungsschutz wählen. Die Erfahrung zeigt, dass nationale Entscheidungen, die zu steigenden Kosten – wachsende Arbeitslosigkeit und sinkendes Wachstum – führen, über kurz oder lang revidiert werden. Gerade die skandinavischen Länder, wie etwa Schweden, haben Anfang der 90er Jahre ihre sehr aktiven arbeitsmarktpolitischen Entscheidungen revidiert. Das spricht allerdings dafür, in der EWU zu verhindern, dass die Kosten der länderspezifischen Entscheidung über den Mix auf Dritte verlagert werden. Notwendig sind harte nationale Budgetrestriktionen. Eine zentrale Arbeitslosenversicherung wäre das Gegenteil.

Zentrale europäische Arbeitslosenversicherung

Der Vorschlag einer europäischen Arbeitslosenversicherung atmet den Geist inter-regionaler finanzieller Transfers. Eine Währungsunion ist nur stabil, wenn sich die Länder über flexible relative Preise und mobile Produktionsfaktoren an exogene Schocks anpassen. Gelingt dies nicht, lässt sie sich zur Not temporär über inter-regionale finanzielle Transfers stabilisieren. Eine europäische Arbeitslosenversicherung verteilt in der EWU um. Bei asymmetrischen Schocks wirkt sie als automatischer Stabilisator, bei asymmetrischen Trends als Instrument des Finanzausgleichs. Nachhaltig stabil ist die EWU damit aber noch nicht. Eine europäische Arbeitslosenversicherung erfüllt diese Aufgabe nur, wenn es gelingt, das vielfältige „moral hazard“ in den Griff zu bekommen. Nur dann ist sichergestellt, dass die Anpassung an exogene Schocks über flexible Löhne und mobile Arbeit erfolgt. Arbeitslosigkeit würde begrenzt, der strukturelle Wandel nicht behindert, die inter-regionale Konvergenz beschleunigt und die EWU stabilisiert. Gelingt dies nicht, gewinnen die destabilisierenden Kräfte inter-regionaler finanzieller Transfers die Oberhand.

Die Idee einer europäischen Arbeitslosenversicherung ist nicht per se schlecht. Sie könnte eine doppelte Dividende abwerfen. Zum einen wäre ein effizienterer Risikoausgleich möglich, wenn sich die Versicherung über ganz Europa erstreckt. Ein günstigeres Preis-Leistungs-Verhältnis für die Versicherten wäre möglich. Das ist zumindest denkbar, wenn in Europa asymmetrische Schocks dominieren. Bei wachsender Dominanz des intra- gegenüber dem inter-industriellen Handels ist dies allerdings nicht zu erwarten. Die Schocks werden künftig eher gleichläufiger. Zum anderen könnte der automatische Stabilisator einer europäischen Arbeitslosenversicherung zum Tragen kommen. Regionen mit stärkerem Nachfrageausfall würden von Regionen mit weniger starkem finanziell alimentiert. Konjunkturelle wirtschaftliche Einbrüche könnten in Europa abgemildert werden. Gegenwärtig dominieren allerdings nicht konjunkturelle, sondern strukturelle Faktoren. Dies zeigt die Zerlegung der Arbeitslosenrate in Abbildung 1 deutlich. Arbeitslosenversicherungen können aber strukturelle Probleme nicht lösen, sie zementieren sie.

Es steht zu befürchten, dass eine europäische Arbeitslosenversicherung das „moral hazard“ der Tarifpartner verschärft. Mit einer solchen Versicherung lassen sich die finanziellen Lasten der Arbeitslosigkeit leichter über nationale Grenzen hinaus verteilen. Die Versuchung der Tarifpartner nimmt zu, bei Lohn- und Tarifverhandlungen weniger an die Folgen für die Beschäftigung zu denken. Der Mechanismus der internen Auf- und Abwertung über regional, sektoral und qualifikatorisch flexible Löhne wird behindert. Und noch etwas verschärft diese Entwicklung. Europa leidet zunehmend unter asymmetrischen Trends. Die Unterschiede in der Arbeitslosigkeit zwischen Ländern und Regionen haben sich verfestigt. Ursächlich sind institutionelle Defizite auf Güter- und Faktormärkten. Eine europäische Arbeitslosenversicherung würde zu einer Form des Finanzausgleichs degenerieren. Es wird finanziell dauerhaft von den besseren zu den schlechteren Regionen umverteilt. Der Anreiz der schlechteren Regionen sinkt, sich mit Strukturreformen an den eigenen Haaren aus dem Sumpf zu ziehen. Griechenland wäre bald überall.

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Das alles spricht nicht dafür, auf eine zentrale Arbeitslosenversicherung zu setzen. Damit würde man der regionalen Heterogenität der Arbeitsmärkte nicht gerecht. Auch wird den politischen Akteuren die Möglichkeit genommen, in der Arbeitsmarktpolitik von den Besten zu lernen. Tatsächlich sind die Arbeitslosenversicherungen in Europa unterschiedlich organisiert. Sie unterscheiden sich in der Höhe der Lohnersatzraten, der Dauer des Bezugs von Leistungen, den Zumutbarkeitskriterien und der aktiven Arbeitsmarktpolitik. Es ist dumm, den institutionellen Wettbewerb als Entdeckungsverfahren auszuschalten, indem man sich für eine einheitliche europäische Arbeitslosenversicherung entscheidet. Vielmehr ist eine Reform der Arbeitslosenversicherung angezeigt, die das vielfältige „moral hazard“ von Arbeitnehmern, Unternehmen und Tarifpartnern verringert. Eine Trennung von Versicherung und operativem Geschäft, mehr Wettbewerb in der Beratung, Vermittlung und Qualifizierung und eine Beteiligung von Arbeitnehmern, Arbeitgebern und Gewerkschaften an einer risikoäquivalenten Finanzierung sind wichtige Elemente.

Fazit

Die Politik will die EWU um jeden Preis retten. Da ist ihr jedes Mittel recht. Vor allem inter-regionale finanzielle Transfers sind ein Mittel erster Wahl. Die fiskalischen und monetären Rettungsaktionen stoßen allerdings an Grenzen. Da kommt die Idee einer europäischen Arbeitslosenversicherung gerade recht. Deren inter-regionale finanzielle Transfers sollen die EWU stabilisieren. Dieser Weg hätte für die Rettungspolitiker den Vorteil, dass die finanziellen Mittel automatisch und relativ geräuschlos von den wenigen Geber- zu den vielen Nehmerländern fließen. Die Politik könnte der wachsenden Kritik in Nord und Süd an den Rettungsschirmen ausweichen. Mit einer europäischen Arbeitslosenversicherung würden allerdings die strukturellen Probleme auf den europäischen Arbeitsmärkten weiter zementiert. Das Tor für einen dauerhaften europäischen Finanzausgleich würde weiter geöffnet. Die wachstumsschädigenden Wirkungen würden die Arbeitslosigkeit erhöhen, den strukturellen Wandel behindern und den Prozess der regionalen Konvergenz hemmen. Nationale Parlamente würden weiter an Einfluss verlieren. Die EU-Kommission käme ihrem Ziel näher, den Schlüssel zur europäischen Kasse zu erhalten.

Hinweis: Die englische Fassung des Beitrages finden Sie hier.