Junge Ordnungsökonomik
Minijob-Debatte in Deutschland: Wenn der Blick über den Tellerrand fehlt

„Der Weitblick mancher Leute besteht darin, die nächsten Probleme zu übersehen“ (Wolfgang Eschker)

Die Agenda 2010 feiert ihren zehnten Geburtstag und mit ihm die Einführung der Mini- und Midijobs in Deutschland. Ihre verniedlichende Namensgebung kann längst nicht mehr die politische Brisanz verschleiern. Nach und nach melden sich die parteipolitischen Sprecher zu Wort und legen den Kurs für den Bundestagswahlkampf fest. Während die SPD und die Grünen eine weitreichende Eindämmung der Mini- und Midijobs fordern, sind die CDU und die FDP bemüht, Schröders Erbe zu verteidigen. Die parteipolitische Landschaft wird regelrecht auf den Kopf gestellt. Gegner machen die Mini- und Midijobs verantwortlich für die steigende Teilzeitbeschäftigung von Frauen. Befürworter hingegen sehen durch eine Abschaffung die „Interessen der Mitte“ und den sozialen Aufstieg gefährdet. Welche Zielvorstellung einst hinter der Minijob-Reform stand, geht jedoch in der Debatte zunehmend verloren.

Zielsetzung und Bewertung

Die Bundesregierung verfolgte mit den 2003er Reformen zwei wichtige beschäftigungspolitische Ziele:

1. Stärkung von Beschäftigungsmöglichkeiten im Niedriglohnsektor durch Flexibilisierung der Einsatzmöglichkeiten von Arbeitnehmern
2. Integration von Arbeitslosen in den Arbeitsmarkt durch stärkere Anreize zur Aufnahme eines Mini- bzw. Midijobs

Im Augenmerk der Reform standen demnach zwei Personengruppen: die Geringqualifizierten und die Arbeitslosengeld II-Bezieher (ALG II-Bezieher). Die neuen Beschäftigungsformen sollten diesen Personen eine Brücke aus der Arbeitslosigkeit in die Erwerbstätigkeit schlagen. Zwar stieg die Anzahl der Minijobber, aber der Brückeneffekt blieb aus. CALIENDO/WROHLICH (2006) kommen zu dem Ergebnis, dass die Minijob-Reform keinen signifikanten Einfluss auf die Beschäftigungschancen hatte. Die Wahrscheinlichkeit der Aufnahme einer ausschließlich geringfügigen Beschäftigung (Minijob im Haupterwerb) war sowohl vor als auch nach der Reform nicht signifikant verschieden.

– zum Vergrößern bitte auf die Grafik klicken –

Bereits die Abbildung 1 verdeutlicht, dass der Anstieg an Minijobs hauptsächlich auf die Nebenbeschäftigten zurückzuführen ist. Folglich waren die voll sozialversicherungspflichtigen Arbeitnehmer, welche nebenher einem Minijob nachgehen, die eigentlichen Profiteure der Reform.

Mit der Reform wurde unter anderem auch die Hoffnung verknüpft, dass Mini- und Midijobs den Beschäftigten als Sprungbrett in ein reguläres Arbeitsverhältnis dienen. Um dieses Ziel gänzlich bewerten zu können, stellen sich zwei Fragen. Erstens, ob Minijobs eine Chance darstellen, um in eine voll sozialversicherungspflichtige Beschäftigung zu wechseln oder, ob die geringfügigen Beschäftigungsverhältnisse mit einem Wiedereintritt in die Arbeitslosigkeit beendet werden. Zweitens, ob es sich bei einem Übertritt aus der geringfügigen Beschäftigung in ein Normalarbeitsverhältnis um eine langfristige Anstellung handelt oder, ob diese Arbeitsplätze nur von kurzer Dauer und somit relativ instabil sind.

CALIENDO/KÜNN/UHLENDORFF (2009) kommen hierbei zu eindeutigen Ergebnissen. Zum einen ist die Wahrscheinlichkeit eines Wechsels aus der Arbeitslosigkeit in eine reguläre Beschäftigung für die Untersuchungsgruppe um 10% geringer als für die Kontrollgruppe. Dies bedeutet, dass Personen, die neben der Arbeitslosigkeit einer geringfügigen Beschäftigung nachgehen (Untersuchungsgruppe), seltener die Chance haben, in eine reguläre Beschäftigung zu wechseln als Personen, die während ihrer Arbeitslosigkeit keine geringfügige Beschäftigung aufnehmen (Kontrollgruppe). Zum anderen beeinflusst das Vorhandensein einer geringfügigen Beschäftigung in keiner Weise die Stabilität einer zukünftigen regulären Beschäftigung. Die Wahrscheinlichkeit eines Wiedereintritts aus einer regulären Beschäftigung in die Arbeitslosigkeit ist für die Kontrollgruppe nicht signifikant verschieden zur Untersuchungsgruppe, d.h. die Wahrscheinlichkeit des Verlusts einer regulären Beschäftigung kann nicht dadurch verringert werden, dass man zuvor einem Minijob nachging. Demzufolge bildet die Aufnahme einer geringfügigen Beschäftigung kein bzw. kein stabiles Sprungbrett in eine reguläre Beschäftigung.

Neuausrichtung der Mini- und Midijobs

Die Bewertung der Mini- und Midijobs fällt somit ernüchternd aus. Weder die Mini- noch die Midijobs konnten bisher die gewünschten Ziele erreichen. Die Beschäftigungschancen der Geringqualifizierten und der ALG II-Bezieher haben sich nicht signifikant verbessert. Eine anreizkompatible und beschäftigungsfördernde Reform muss besser auf das bestehende Steuer- und Transfersystem abgestimmt werden. Auch der Förderkreis muss klarer abgegrenzt werden, um ungewünschte Nebeneffekte zu vermeiden. Eine Neuausrichtung bedarf demnach folgender Elemente, die in Einklang zu bringen sind und zielgerichtet wirken:

1. Abschaffung der geringfügigen Beschäftigung im Nebenerwerb
2. Reform der Mini- und Midijobs
3. Reform des ALG II und der Hinzuverdienstregeln

Das erste Element

Das erste Element ist die Rücknahme der Minijob-Reform von 2003 und somit die faktische Abschaffung der Steuer- und Abgabenfreiheit für geringfügige Beschäftigungen im Nebenerwerb. Arbeitnehmer, die einem Minijob im Nebenerwerb nachgehen, befinden sich ohnehin aufgrund ihrer Hauptbeschäftigung auf dem Arbeitsmarkt. Die derzeitige Regelung fördert somit in keiner Weise die Ausweitung der Erwerbstätigenquote, sondern schafft lediglich günstige Konditionen für bereits Beschäftigte, ihr Haushaltseinkommen aufzubessern. Arbeitslose Geringqualifizierte profitieren von einer Ausweitung dieser Nebenbeschäftigungen nicht.

Das zweite Element

Das Kernstück der Reform bildet die Umstrukturierung der Mini- und Midijobs. Zuerst bedarf es jedoch einer ökonomischen Rechtfertigung für die gesonderte Behandlung von Beschäftigungsverhältnissen im Niedrigeinkommensbereich. Denn unter der Annahme vollkommen flexibler Löhne und der Abwesenheit eines Mindestlohns bzw. sonstiger Rigiditäten würde sich auf dem Arbeitsmarkt ein Vollbeschäftigungsgleichgewicht einstellen. Die Einführung einer Lohnsubvention wäre hinfällig. Über das ALG II als garantiertes soziales Existenzminimum wird jedoch ein Mindesteinkommensniveau definiert, welches in Verbindung mit den Hinzuverdienstregeln einen Anspruchslohn bestimmt. Liegt dieser faktische Mindestlohn oberhalb des markträumenden Lohns, haben Arbeitslose keinen Anreiz, unterhalb dieser Grenze Arbeit auf dem Markt anzubieten. Es entsteht strukturelle Arbeitslosigkeit.

Der Gesetzgeber kann ihr durch eine finanzielle Förderung der Arbeitgeber oder der Arbeitnehmer entgegenwirken. Falls Unternehmen subventioniert werden, sinken deren Lohnkosten. Hiermit gehen zwei Effekte einher. Erstens, verbilligt sich die geförderte Arbeit im Vergleich zu den übrigen Produktionsfaktoren, wodurch Arbeitgeber nun einen Anreiz haben, die relativ kostenintensiveren Faktoren durch geförderte Arbeitnehmer zu ersetzen. Zweitens, führt die Faktorpreisreduktion zu einer Senkung der gesamten Arbeitskosten. Folgt hierauf eine Ausweitung der Produktion, so erhöht sich in Folge des Skaleneffekts die Arbeitsnachfrage. Handelt es sich jedoch um eine arbeitnehmerseitige Lohnsubvention, so wirkt diese auf bereits Beschäftigte wie eine Lohnsteigerung und auf Arbeitslose wie eine Senkung des Anspruchslohns. Per se nehmen die Beschäftigungschancen der ALG II-Bezieher in beiden Varianten zu. Allerdings erzeugt die arbeitgeberseitige Lohnsubvention neben Mitnahme- und Verdrängungseffekten ein zusätzliches Insider-Outsider-Problem. Denn im Zuge der Einführung einer Förderung der Unternehmen können die Gewerkschaften bei den Lohnverhandlungen durchsetzen, dass ein Teil der Fördergelder in höhere Tariflöhne einfließt. Dies wiederum führt zu einer schwächeren Anhebung der Arbeitsnachfrage und somit zu geringeren Beschäftigungseffekten. Das zweite Element der Reform sollte demnach als arbeitnehmerseitige Förderung ausgestaltet werden.

Hierbei kann man wiederum zwei unterschiedliche Konzepte verfolgen. Entweder wird die Lohnsubvention über geringere Sozialversicherungssätze gewährt, wie es derzeit der Fall ist, oder der Arbeitnehmer erhält eine direkte Förderung nach dem Konzept einer negativen Einkommensteuer bzw. Einkommenssubvention. Im ersten Reformkonzept wird die Steuer- und Abgabenfreiheit der geringfügigen Beschäftigung aufgehoben, ebenso wie die aktuelle Geringfügigkeitsgrenze. Für Bruttomonatseinkommen zwischen 0€ und 1000€ wird eine Gleitzone eingerichtet, in welcher der Sozialversicherungssatz der Arbeitnehmer sukzessive ansteigt und bei der Gleitzonengrenze von 1000€ dem Prozentsatz aus einer regulären Beschäftigung entspricht. Auch der Beitragssatz der Arbeitgeber wird neu geregelt. Für Beschäftigungsverhältnisse bis 200€ muss der Arbeitgeber anstatt derzeit 30% nur noch 25% abführen. Faktisch handelt es sich hierbei um die Rücknahme der Reform von 2006. Ab einem Monatseinkommen von 200€ wird demnach der allgemeine Arbeitgeberbeitragssatz zur Sozialversicherung in Höhe von 19,28% wirksam (siehe Abbildung 2).

Die Senkung des Arbeitgebersatzes lässt sich wie folgt begründen: Erstens soll eine Senkung dieser Pauschale den Arbeitgebern weiterhin ermöglichen, in Stoßzeiten Kleinbeschäftigungsverhältnisse (Beschäftigungen bis 200€) anzubieten. Zweitens darf die Pauschale den allgemeinen Arbeitgeberbeitragssatz nicht unterschreiten, damit Beschäftigungen mit geringen Bruttomonatseinkommen und geringem Arbeitsvolumen unattraktiv bleiben. Arbeitsverhältnisse bis 200€ sollen sich somit lediglich auf kurzfristige, saisonale und nicht täglich anliegende Tätigkeiten begrenzen.

Einen anderen Ansatz, jedoch in die gleiche Richtung gehend, verfolgt das zweite Reformkonzept. Hierbei kommt es zu einer Abschaffung der Mini- und Midijobs in ihrer aktuellen Form, da die Subventionierung von Sozialversicherungsbeiträgen zwei unerwünschte Effekte auslöst. Zum einen kommt es auf der Einnahmeseite der gesetzlichen Krankenversicherung zu Verzerrungen, wenn Midijobber bereits zu einem Eingangsbeitragssatz von 4,5% den vollen Umfang an medizinischen Leistungen erhalten. Zum anderen können zukünftige Belastungen des Steuersystems die Folge sein, wenn Arbeitnehmer lange Zeit in Mini- und Midijobs verharren und somit nur relativ geringe Rentenansprüche geltend machen können. Die Abschaffung der vollständigen bzw. anteiligen Subventionierung von Sozialversicherungsbeiträgen im unteren Einkommensbereich schafft somit eine echte Teilhabeäquivalenz in der Rentenversicherung, entlastet die gesetzliche Krankenversicherung und verhindert die Umwälzung der Lasten auf zukünftige Steuerzahler. Für alle Einkommensniveaus gilt der volle Arbeitnehmerbeitragssatz zur Sozialversicherung. Der Abgabensatz der Arbeitgeber orientiert sich wiederum am ersten Reformkonzept.

Die Belastung der geringen Einkommen mit dem vollen Sozialversicherungssatz hebt letztlich die Diskriminierung von Arbeitsplätzen über unterschiedliche Arbeitnehmersätze zur Sozialversicherung auf. Um weiterhin Geringqualifizierten und ALG II-Beziehern einen Anreiz zur Arbeitsaufnahme zu setzen, erfolgt die Förderung der geringen Einkommen über eine direkte, steuerfinanzierte Subvention nach amerikanischem Vorbild. Höhere Einkommen werden stärker gefördert (siehe Abbildung 2). Dies erhöht den Anreiz, die individuelle Arbeitszeit auszuweiten. Die praktische Umsetzung der Einkommenssubvention könnte über eine Steuergutschrift erfolgen, die am Ende des Jahres mit der zu entrichtenden Einkommenssteuer verrechnet wird. Bei Einkommensteuerfreiheit wird sie letztlich direkt an den Arbeitnehmer ausgezahlt.

– zum Vergrößern bitte auf die Grafik klicken –

Das dritte Element

Eine finanzielle Förderung der niedrigen Einkommen hat jedoch keinen Effekt auf die ALG II-Bezieher, wenn diese den Großteil ihrer Einnahmen an den Staat abgeben müssen. Aus diesem Grund müssen auch die Hinzuverdienstregeln des ALG II an die Lohnsubvention angepasst werden. Die Kombination einer hohen Transferentzugsrate auf Hinzuverdienste mit den steuer- und abgabenfreien Minijobs setzt derzeit eher einen Anreiz zur freiwilligen Arbeitsangebotsreduktion. Die aktuelle Regelung muss umgekehrt werden (siehe Abbildung 3). Eine volle Anrechnung bis zu einem Monatseinkommen von 200€ gewährleistet, dass ALG II-Bezieher keinen Kleinstbeschäftigungen nachgehen, die weder die Belastung des Steuersystems merklich reduzieren noch dem Leistungsberechtigten eine Chance zur langfristigen Integration in den Arbeitsmarkt bieten. Ab der 200€-Schwelle sinkt mit jedem hinzuverdienten Euro der prozentuale Anteil, den der ALG II-Bezieher von diesem an die Bundesagentur abgeben muss. Ab einem Monatseinkommen von 1000€ steigt die effektive Transferentzugsrate wieder sukzessive an, da für Beschäftigungsverhältnisse oberhalb dieser Grenze eine langfristige Integration in das Erwerbsleben wahrscheinlicher wird.

– zum Vergrößern bitte auf die Grafik klicken –

Ferner erfolgt eine Senkung der Regelbedarfsleistungen. Hiermit sinkt zwar das soziale Existenzminimum der ALG II-Bezieher, in Kombination mit den verbesserten Hinzuverdienstregeln kann aber ein effektiverer Anreiz zur Arbeitsaufnahme bzw. Arbeitsausweitung erzielt werden.

– zum Vergrößern bitte auf die Grafik klicken –

Verbindet man nun alle drei Reformelemente sowohl für das erste als auch das zweite Reformkonzept miteinander, erhält man positive Resultate. In Abbildung 4 werden die beiden Reformkonzepte ausgehend von einem Bruttostundenlohn in Höhe von 10€ jeweils für Single- und Alleinerziehende-Bedarfsgemeinschaften miteinander verglichen. Wie das Reformkonzept I gewährleistet auch die Reformvariante II, dass ein Single-Haushalt bei einem Bruttostundenlohn in Höhe der Niedriglohnschwelle (etwa 10€) die Grundsicherung durch Aufnahme einer Vollzeitstelle verlässt. Einem Alleinerziehenden gelingt dies jedoch erst bei einer Wochenarbeitszeit von knapp 50 Stunden. Im Vergleich zum Reformkonzept I setzt das Konzept „Einkommenssubvention“ bei beiden Haushaltstypen einen stärkeren Anreiz zur Arbeitsangebotsausweitung. Ferner fehlt jeglicher Anreiz zur Aufnahme einer Beschäftigung von weniger als fünf Wochenarbeitsstunden, da für die ersten 200€ eine Transferentzugsrate von 100% angesetzt wurde.

Fazit

Beide Reformkonzepte gleichen sich in ihrer Grundstruktur und unterscheiden sich lediglich in der Finanzierungsform der Subvention geringer Einkommensbezieher. Sie plädieren für eine Abschaffung der Förderung geringfügiger Beschäftigungen im Nebenerwerb und stellen ein stärker anreizkompatibles Kombilohnmodell für ALG II-Bezieher auf. Sowohl das erste als auch das zweite Reformkonzept führt zu positiven Arbeitsanreizen für die Förderberechtigten. Die drei Reformelemente bilden jedoch keinen Wahlkorb, aus dem die gewünschten bzw. angenehmen Maßnahmen ausgesucht werden können. Lediglich in Verbindung miteinander und in Abstimmung aufeinander können sie zu Beschäftigungseffekten führen.

Auf dem politischen Parkett werden derzeit solche Wirkungszusammenhänge weitgehend ausgeklammert. Vorschläge und Äußerungen fokussieren sich ausschließlich auf die Minijobs. Auch 10 Jahre nach der Minijob-Reform verdrängt die Politik, dass die geringfügige Beschäftigung mit dem Steuersystem, den Hinzuverdienstregeln und der Höhe des sozialen Existenzminimums interagiert. Den Parteien fehlt, damals wie heute, der Blick über den Tellerrand.

Literatur

1. BERTHOLD, N. / COBAN, M. (2013): Mini- und Midijobs in Deutschland: Lohnsubventionierung ohne Beschäftigungseffekte?, Wirtschaftswissenschaftliche Beiträge des Lehrstuhls für Volkswirtschaftslehre, Wirtschaftsordnung und Sozialpolitik (Universität Würzburg), Nr. 119.
2. CALIENDO, M. / WROHLICH, K. (2006): Evaluating the German „Mini-Job“ Reform Using a True Natural Experiment, IZA Discussion Paper Series, Nr. 2041.
3. CALIENDO, M. / KÜNN, S. / UHLENDORFF, A. (2009): Marginal Employment, Unemployment Duration and Employment Stability. Evidence from a Multivariate Duration Model, Working Paper, Bonn.