Mehr institutionellen Wettbewerb wagen
Tarifpluralität statt Tarifeinheit

„Es gibt für jedes noch so komplexe menschliche Problem einfache Lösungen – sie sind platt, vordergründig plausibel und sachlich falsch.“ (Henry Louis Mencken)

In der Lohn- und Tarifpolitik ist es nicht mehr so, wie es lange Zeit war. Seit der Jahrtausendwende ist das Tarifkartell aus Industriegewerkschaften und Arbeitgeberverbänden in der Defensive. Spartengewerkschaften stören die Kreise der traditionellen Tarifpartner empfindlich. Ärzte, Piloten und Lokführer verhandeln auf eigene Rechnung. Andere Berufsgruppen sind ihnen gefolgt. Allerdings ebbt die Welle tariffähiger Spartengewerkschaften seit Mitte der 00er Jahr ab. Das Urteil des Bundesarbeitsgerichts im Jahre 2010 war Wasser auf die Mühlen der berufsständischen Störenfriede. Die positive Koalitionsfreiheit gilt nicht nur für Industriegewerkschaften, auch Spartengewerkschaften dürfen sie in Anspruch nehmen. Seither schüren die tarifpolitischen Platzhirsche die Angst vor „englischen“ Verhältnissen. Die Lokführer und Piloten tun gegenwärtig alles, diese Ängste zu bestätigen.

Die Koalition der Gegner der Tarifpluralität ist groß. Den „alten“ Tarifpartnern sind Spartengewerkschaften ein Dorn im Auge. An vorderster Front stehen die Einheitsgewerkschaften. Vor allem im Bereich der Daseinsvorsorge haben sie empfindlich an Einfluss verloren. Dort wird die Lohn- und Tarifpolitik von Spartengewerkschaften dominiert. Marburger Bund, GDL, Cockpit beherrschen die Szene. Gegen Tarifpluralität sind aber auch die Arbeitgeberverbände. Sie fürchten, dass eine Handvoll Arbeitnehmer in Schlüsselpositionen ganze Betriebe lahmlegen können. Ständig neue Streiks der vielen Berufsgruppen würden ihre internationale Wettbewerbsfähigkeit aufs Spiel setzen. Auf das Bundesarbeitsgericht kann das alte Tarifkartell nicht mehr zählen. Es bleibt nur noch die Politik. Die hat lange gezögert und nun ein Gesetz zur Tarifeinheit auf den Weg gebracht.

Heterogener struktureller Wandel

Die Diskussion um Tarifpluralität oder Tarifeinheit ist kontrovers. Ein Ende ist nicht in Sicht. Allerdings gilt: Institutionelle Arrangements sind umso effizienter, desto besser sie die ökonomische Wirklichkeit treffen. Ändern sich die wirtschaftlichen Realitäten, sollten sich die Institutionen anpassen. Das gilt auch für die Lohn- und Tarifpolitik. In den vergangenen Jahrzehnten hat sich die Wirklichkeit auf den Arbeitsmärkten nachhaltig verändert. Globalisierung und technischer Fortschritt sind wichtige Treiber. Die wirtschaftliche Entwicklung der einzelnen Branchen ist unterschiedlich. Aber auch die Heterogenität der Betriebe in den Sektoren hat zugenommen. Das verstärkt den Trend zu einer stärker betrieblichen Lohn- und Tarifpolitik. Die Nachfrage nach betrieblichen Bündnissen für Arbeit steigt, legal oder illegal. Flächentarife waren das erste Opfer steigender wirtschaftlicher Heterogenität.

Das zweite Opfer ist die Tarifeinheit in Betrieben. Der technische Fortschritt („skill biased“) verändert die Struktur der Arbeitsnachfrage. Diese Art des technischen Fortschritts meint es gut mit qualifizierten Arbeitnehmern, vor allem mit solchen, die in „Schlüsselpositionen“ in Unternehmen sitzen. Diese Arbeitnehmer wollen ein größeres Stück des Kuchens. Sie kündigen die jahrzehntealte lohn- und tarifpolitische Solidarität unter den Arbeitnehmern in den Betrieben. Auf höhere Löhne und bessere Arbeitsbedingungen wollen sie immer weniger zugunsten der einfacheren Arbeit verzichten. Sie drängen auf ein Ende der lohn- und tarifpolitischen Quersubventionierung zugunsten geringer qualifizierter Arbeit. Ihre Anreize sind groß, berufsständische Gewerkschaften zu gründen. Der interne Verteilungskampf unter den Arbeitnehmern wird härter. Ärzte, Fluglotsen, Piloten und Lokführer zählen zu den Kriegsgewinnler.

Tarifpartner unter Druck

Die Einheitsgewerkschaften haben große Probleme. Der gewerkschaftliche Organisationsgrad erodiert fast überall in reichen Ländern, oft schneller, manchmal etwas langsamer. Nicht nur der Trend zur Dienstleistungs- und Wissensgesellschaft setzt den Gewerkschaften zu. Auch die Globalisierung ist ihnen nicht wohlgesonnen. Weltweit offenere Güter- und Faktormärkte verstärken den institutionellen Wettbewerb. Damit kommen tarifpolitische Arrangements, wie etwa die Flächentarife, auf den Prüfstand. Diese Entwicklung trifft auch den lohn- und tarifpolitischen Zwilling, die Arbeitgeberverbände. Auch sie leiden unter einem rückläufigen Organisationsgrad. Kein Wunder, dass beide Tarifpartner oft Hand in Hand die Politik um Hilfe bitten. Gesetzliche Mindestlöhne, Entsendegesetze, Allgemeinverbindlicherklärungen und nun ein Gesetz zur Tarifeinheit sollen organisationspolitische Schwächen der Tarifpartner kaschieren und lohn- und tarifpolitische weiße Flecken tilgen.

Der verfallende Organisationsgrad zwingt die Gewerkschaften, sich nachhaltig zu konsolidieren, wenn sie überleben wollen. Viele kleinere Gewerkschaften waren Anfang des Jahrtausends gezwungen, sich zu Großgewerkschaften zusammen zu schließen. Diese Entwicklung war vor allem im Dienstleistungssektor zu beobachten. DAG, DPG, HBV, IG-Medien und die ÖTV gingen in Ver.di auf. Gleichzeitig brachte sie aber die größere Heterogenität der Präferenzen gewerkschaftlich organisierter Arbeitnehmer in ein schwer lösbares Dilemma. Großgewerkschaften können die Interessen einzelner Berufe mit einer „solidarischen“ Lohn- und Tarifpolitik nicht mehr adäquat vertreten. Die produktiveren Arbeitnehmer, die sich nicht mehr vertreten fühlen, haben starke Anreize und die Macht, sich eigenständig zu organisieren. Vor allem qualifizierte Arbeitnehmer in Schlüsselpositionen spalten sich lohn- und tarifpolitisch ab und organisieren sich immer öfter berufsständisch.

Wettbewerb auf Absatzmärkten

Die Erfahrung zeigt allerdings, Spartengewerkschaften gedeihen nicht überall. Einige Branchen scheinen besonders geeignet, andere weniger. Sie entstehen vor allem da, wo der Wettbewerb auf den Absatzmärkten weniger intensiv ist. Das ist im Verkehrssektor, in der Gesundheitsbranche und auf dem Feld der Daseinsvorsorge der Fall. Diese Branchen haben sich auf Dienstleistungen spezialisiert und waren lange von staatlichen Unternehmen dominiert. Teilweise hängen sie, wie die Deutsche Bahn oder die Krankenhäuser, noch immer am Tropf des (Sozial-)Staates. Eine harte Budgetrestriktion für die Unternehmen existiert meist nicht. Im ungünstigsten Fall greifen sie in die tiefen Taschen der Steuer- und Beitragszahler. Kein Wunder, dass sie sich, wie etwa die Gewerkschaften bei der Bahn oder der Marburger Bund in den Krankenhäusern, kostspielige Verteilungskämpfe unter den Arbeitnehmern um den gewerkschaftlichen Status leisten können.

Ganz anders ist die Situation dort, wo der Wettbewerb auf den Absatzmärkten sehr intensiv ist, wie etwa im industriellen Sektor. Dort spielen Spartengewerkschaften keine Rolle. Der intensive Wettbewerb härtet die Budgetrestriktion der Unternehmen. Er zwingt alle Arbeitnehmer, auch die in Schlüsselpositionen, eines Unternehmens in eine Kampfgemeinschaft gegen die Konkurrenz auf den Absatzmärkten. Verteilungskämpfe zwischen Gruppen von Arbeitnehmern und konkurrierenden Gewerkschaften treten in den Hintergrund. Betriebliche Bündnisse für Arbeit dominieren. Lohn- und tarifpolitisch wird seltener über die Stränge geschlagen. Der Pilotenstreik der Vereinigung Cockpit spricht nicht dagegen. Die Piloten bei der Lufthansa werden früher als die Lokführer die Waffen des Streiks strecken. Der harte Konkurrenzkampf der Lufthansa mit den Billigfluggesellschaften auf der einen und den staatlich subventionierten Staatsairlines auf der anderen Seite wird sie dazu zwingen, wenn sie ihre fürstlich bezahlten Arbeitsplätze nicht verlieren wollen.

Tarifeinheit im Betrieb?

Die technologisch und organisationspolitisch getriebene lohn- und tarifpolitische Entwicklung ist nicht ohne Risiken und Nebenwirkungen. Steigende Arbeitskosten und ständige Streiks sind nur die Spitze des Eisbergs. Erhebliche negative Auswirkungen auf vor- und nachgelagerte Branchen sind möglich. Es ist allerdings zu kurz gesprungen, auf diese heterogenen Entwicklungen mit der zentralistischen Brechstange der Tarifeinheit im Betrieb zu reagieren. Den Wettbewerb der Interessenvertretungen der Arbeitnehmer einzuschränken, ist keine gute Idee. Fakt ist: Die Welt der Arbeit wird heterogener. Das macht ein institutionelles Design erforderlich, das dieser Entwicklung entspricht. Nicht kollektive Einheit, sondern betriebliche Vielfalt ist die adäquate Antwort. Die Tarifpluralität ist nicht aufzuhalten. Wer es versucht, wird scheitern. Ökonomische Gesetze lassen sich nicht mit politischer Macht aushebeln. Das wusste allerdings schon der berühmte Eugen von Böhm-Bawerk.

Das institutionelle Arrangement in der Lohn- und Tarifpolitik und die betriebliche Wirklichkeit passen immer seltener zusammen. Es ist an vielen Stellen renovierungsbedürftig. Der Kern ist aber weiter unbestritten. Nach wie vor steht Art. 9 GG nicht zur Disposition. Die positive und negative Koalitionsfreiheit sind unverzichtbare Grundpfeiler jedes institutionellen Designs. Erst die reale Möglichkeit zu streiken, haucht der positiven Koalitionsfreiheit auch Leben ein. Das ist der Preis der Freiheit, wie es der ehemalige Verfassungsrichter Udo di Fabio kürzlich ausgedrückt hat. Allerdings muss – auch gesetzlich – darauf hin gearbeitet werden, das Arbeitskampfrecht der veränderten betrieblichen Wirklichkeit anzupassen. Sind Streiks zulässig, müssen auch Aussperrungen erlaubt sein. Es wäre aber sicher ökonomisch sinnvoller, wenn diese archaischen Formen des Arbeitskampfes durch zivilere, kostensparendere Maßnahmen ersetzt würden.

Mehr Wettbewerb überall

Von Wettbewerb kann man nie genug haben. Das trifft auch für den Wettbewerb von Interessengruppen zu. Mehr Wettbewerb zwischen Gewerkschaften macht die Lohn- und Tarifpolitik flexibler und innovativer. Das gilt auch auf betrieblicher Ebene. Notwendig ist allerdings ein Leistungswettbewerb. Dafür müssen zwei Bedingungen erfüllt sein. Zum einen muss es möglich sein, auf betrieblicher Ebene wirksam über Löhne und Tarife zu verhandeln. Dem steht die betriebliche Regelungssperre (§ 7, 3 BetrVG) und ein ökonomisch unsinnig ausgelegtes Günstigkeitsprinzip (§ 4, 3 TVG) entgegen. Der Tarifkampf bei der Bahn zeigt allerdings, dass dies noch nicht ausreicht. Es muss deshalb zum anderen dafür Sorge getragen werden, dass Handlung und Haftung auch in der Lohn- und Tarifpolitik nicht auseinander fallen. Wenn die lohn- und tarifpolitischen Folgen auf Steuer- und Beitragszahler abgewälzt werden können, ist gewerkschaftlicher Übermut vorprogrammiert. Das gilt für Sparten- wie für Industriegewerkschaften.

Die Gefahr „englischer“ Verhältnisse lässt sich vermindern. Das beste Mittel dagegen ist mehr Wettbewerb auf den Absatzmärkten. Er härtet die Budgetrestriktion der Unternehmen. Eine Öffnung der Märkte für Dienstleistungen ist ein wichtiger Schritt. Die Nachfrage auf den Absatzmärkten wird preiselastischer. Der interne Verteilungskampf zwischen Arbeitnehmern in „Schlüsselpositionen“ und den Anderen wird schwächer. Die Gefahr gewerkschaftlicher Abspaltungen wird kleiner. Mehr Wettbewerb für die Bahn diszipliniert die GDL. In dieselbe Richtung wirkt eine markwirtschaftliche Reform des Gesundheitswesens. Mehr wirksamer Wettbewerb zwischen den Leistungserbringern und risikoäquivalentere Beiträge in der Krankenversicherung machen die Nachfrage nach Gesundheitsleistungen preiselastischer. Demgegenüber stärkt der Weg in eine Bürgerversicherung den wettbewerbsfeindlichen Neokorporatismus im Gesundheitswesen und fördert lohn- und tarifpolitischen Übermut des Marburger Bundes.

Reform des Arbeitskampfrechts

Es spricht nichts dafür, dass die Politik in absehbarer Zeit ein Projekt „Deutscher Binnenmarkt“ starten wird. Die gegenwärtige Große Koalition ist unter dem Motto „Weniger Markt wagen“ unterwegs. Aber auch die Opposition setzt nicht auf Markt und Wettbewerb, ganz im Gegenteil. Es ist deshalb nicht damit zu rechnen, dass die Budgetrestriktionen der Unternehmen im Bereich von Verkehr, Gesundheit und Daseinsvorsorge gehärtet werden. Der Wettbewerb kann seine Stärke als wirksames Entmachtungsinstrument nicht entfalten. Die Lohn- und Tarifpolitik der Spartengewerkschaften wird nicht diszipliniert. Da sich Industriegewerkschaften wohl nicht mehr zu „Multiberufsgewerkschaften“ entwickeln werden, ist ein Ende des Trends zu berufsständischen Interessengruppen nicht in Sicht. Um kostspielige und flächendeckend wirkende Streiks von einigen wenigen Berufsgruppen einzudämmen, ist es deshalb notwendig, das Arbeitskampfrecht zu reformieren.

Seit langem existiert eine Vielzahl von Vorschlägen. Der Grundtenor aller Vorschläge ist: Das Ultima-Ratio-Prinzip muss wieder gelten. Der Streik darf nicht das „erste“, er muss das „letzte Mittel“ sein. Eine Möglichkeit ist, die Hürden für Streiks höher zu legen. Der Große Senat des BAG hat 1955 und 1971 zwei verbindliche Grundsätze aufgestellt: Waffengleichheit und Verhältnismäßigkeit. Bernd Rüthers hat kürzlich in der FAZ darauf hingewiesen, dass der 1. Senat des BAG diese Grundsätze seit langem verletzt. Eine andere Möglichkeit sind zwingende Schlichtungs- und Schiedsverfahren. Streiks erhielten eine „Abkühlphase“. Schließlich muss die Politik endlich den Mut aufbringen, das Arbeitskampfrecht zu kodifizieren. Es würde endlich seinen Status als fast reines Richterrecht verlieren. Nicht zu erwarten ist allerdings, dass die Politik diesen Schritt geht. Die Angst vor mächtigen Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden ist zu groß.

Fazit

Die Angst vor Spartengewerkschaften wächst. Mit ihren fortgesetzten Streiks bei Bahn und Lufthansa verbreiten sie Angst und Schrecken. Die „alten“ Tarifpartner malen das Schreckgespenst „englische“ Verhältnissen in grellen Farben an die Wand. Tatsächlich fürchten sie auch um ihre organisationspolitische Macht. Gemeinsam versuchen sie, diese Entwicklung aufzuhalten. Hilfe suchen die Funktionäre bei der Politik. Und die Politik ist gewillt, ihnen dabei mit einem Gesetz zur Tarifeinheit zu helfen. Mit der vorgeschlagenen Regel, dass letztlich die größte Gewerkschaft in einem Unternehmen lohn- und tarifpolitisch das Sagen hat, gießt die Politik allerdings Öl ins Feuer. Der Drang nach überlebensfähiger Größe macht die GDL auch organisationspolitisch noch aggressiver. Es spricht allerdings vieles dafür, dass der gesetzgeberische Schuss nach hinten losgehen wird. Die Chancen, dass dieses Gesetz vor dem BVerfG besteht, sind gering.

Was Not tut, liegt auf der Hand. Die Welt wird wirtschaftlich heterogener. Dafür sorgen Globalisierung und technischer Fortschritt. Ändert sich die Welt, müssen sich die Institutionen ändern. Die adäquate Antwort auf heterogenere Unternehmen sind betriebliche Bündnisse für Arbeit. Tarifpluralität nicht Tarifeinheit ist die passende Antwort auf heterogenere Arbeitnehmer. Mehr Wettbewerb unter den Gewerkschaften ist die Folge. Das ist nicht ohne Risiken und Nebenwirkungen. Gefährlich wird es, wenn der Staat die Budgetrestriktion der Unternehmen aufweicht und Steuer- und Beitragszahler bluten lässt. Es wäre allerdings grundverkehrt, diesen Wettbewerb der Gewerkschaften in das Prokrustesbett der Tarifeinheit zu zwängen. Der Weg zu weniger kollektiv geprägten Tarifverträgen mit weniger negativen Drittwirkungen würde versperrt. Wer Angst vor Spartengewerkschaften hat, sollte dafür sorgen, dass der Wettbewerb auf den Absatzmärkten entfesselt wird und der (Sozial-)Staat die Budgetrestriktion der Unternehmen nicht aufweicht.

Hinweis: Der Beitrag erschien am 22. Dezember 2014 im Ifo Schnelldienst 24/2014 in der Rubrik „Zur Diskussion gestellt“. Es ging um die Macht kleiner Gewerkschaften und die Frage, ob der Einfluss der Spartengewerkschaften eingedämmt werden sollte.

 

Beiträge zur Kontroverse um Tarifeinheit und Tarifpluralität:

Norbert Berthold: Weniger Wettbewerb tut der Marktwirtschaft gut!? Die FAZ und die Tarifeinheit

Dietrich Creutzburg: Wettbewerb – ja bitte! Aber ohne Vorrang für das Kollektiv

Norbert Berthold: Lohn- und Tarifpolitik auf dem Boden des Grundgesetzes. Spartengewerkschaften sind legitim

Norbert Berthold: Das Tarifkartell lebt (noch). Tarifeinheit oder Koalitionsfreiheit?

Norbert Berthold: Lokführer, Flächentarife und Verteilungskämpfe