4. Würzburger Ordnungstag (1)
Migration, Ungleichheit und Umverteilung
Erodieren Flüchtlinge den Sozialstaat?

„We shall see whether the generous (Nordic) welfare state can really survive in a heterogneous society.“ (A. Alesina und E. Glaeser, 2004)

Die Globalisierung bedroht den europäischen Sozialstaat. Massive Flüchtlingsströme können ihm den Rest geben. Diese Meinung ist weit verbreitet. Weltweit offene Märkte setzen Sozialstaaten mächtig zu. Volatilere wirtschaftliche Entwicklungen erhöhen die sozialen Risiken. Sie stellen die umlagefinanzierten Systeme der sozialen Sicherung auf den Prüfstand ökonomischer Effizienz. Private Versicherungslösungen werden wichtiger. Offene Märkte sind aber vor allem unfreundlich zur staatlichen Umverteilung. Die zwangsweise, staatlich verordnete Solidarität gerät in die Defensive. Es droht ein „race to the bottom“, so die Befürchtung. Die Globalisierung erzwingt Hand in Hand mit dem demographischen Wandel strukturelle Reformen des Sozialstaates. Weltweit wachsende Ströme von Flüchtlingen verschärfen die prekäre finanzielle Lage demographisch instabiler Sozialstaaten. Überall wirken sie wie Magnete auf Migranten aus aller Welt (George Borjas). Diese Kräfte sind besonders stark, wenn Sozialstaaten sehr großzügig sind. Die Gefahr wachsender finanzieller Defizite ist groß. Vor allem die Umverteilungsabteilung der Sozialstaaten gerät unter Druck.

Migration

Wir leben in einem „Zeitalter der Migration“. Dieser Eindruck ist weitverbreitet. Tatsächlich sind weltweit über 60 Millionen Menschen auf der Flucht. Das sind gegenwärtig knapp 1 % der Weltbevölkerung. Allerdings bleiben über 86 % der Flüchtlinge im eigenen Land oder in der näheren regionalen Umgebung. Der Anteil der Migranten an der Weltbevölkerung ist höher. Er liegt schon seit den 60er Jahren relativ konstant bei etwa 3 %. Der erste Eindruck trügt: Nicht der Anteil der Migranten steigt, die Weltbevölkerung nimmt stark zu. Das erklärt die wachsenden Flüchtlingszahlen. Nur ein Bruchteil der weltweiten Migration hat aber humanitäre Gründe. Die gegenwärtigen Bürgerkriege im Nahen und Mittleren Osten haben diese Entwicklung zwar verstärkt. Weltweit dominiert aber weiter die Arbeitsmigration. Für die EU hat sich allerdings die Lage seit 2015 drastisch verändert. Es ist zu einem attraktiven Ziel für Migranten aus dem Nahen und Mittleren Osten und aus Afrika geworden. Das gilt für die Bürgerkriegsflüchtlinge und die Armutswanderung.

Die größte Sorge bereitet gegenwärtig die Zuwanderung von Menschen, die in ihrer Heimat um Leib und Leben fürchten müssen. In der Spitze kamen im Jahre 2015 fast 1,4 Mio. Asylsuchende in die EU (hier). Nachdem die Balkan-Route geschlossen wurde, ging die Zahl erheblich zurück. Das kann sich allerdings rasch wieder ändern, wenn der Deal der EU mit der Türkei nicht hält. Auch wenn längerfristig, die Zuwanderung positive Wirkungen zeigt, kurzfristig belasten die Flüchtlingsströme die Länder der EU. Das gilt für die Arbeitsmärkte. Es trifft aber auch für die Sozialstaaten zu. Diese Lasten werden allerdings sehr ungleich in der EU verteilt. Es sind einige wenige Länder, wie Deutschland, Schweden und Österreich, die von den Zuwanderern bevorzugt werden (hier). Der Versuch der EU-Kommission, einen Teil der Lasten fairer zu verteilen, scheitert am Widerstand vor allem mittel- und osteuropäischer Länder. Es ist dringend geboten, in der EU einen Mechanismus zu finden, der die Lasten effizienter und gerechter verteilt.

Weltweit mobile Arbeit treibt den Wohlstand. Knappe Ressourcen werden effizienter eingesetzt. Empirische Untersuchungen sind eindeutig: Mobile Arbeit erhöht den Wohlstand stärker als internationaler Handel und mobiles Kapital (hier). Die Migration ist ein wichtiges Element im laufenden Prozess der Konvergenz von armen und reichen Ländern. Offensichtlich werden die negativen Effekte eines möglichen „brain drain“ von den positiven Wirkungen der Rücküberweisungen überkompensiert. Migration befördert die externe Konvergenz. Allerdings wird befürchtet, dass Migration die Einkommen in den Ländern ungleicher verteilt. Interne Divergenz wäre die Folge. Das könnte für Abwanderungsländer gelten. Die Geschichte geht so: Ärmere können nicht abwandern, weil ihnen die finanziellen Mittel fehlen. Das ist nur den Reicheren möglich. Da sich die Abwanderungsländer durch die Rücküberweisungen der Emigranten materiell besser stellen, verteilen sich Einkommen und Vermögen ungleicher. Die Empirie bestätigt diesen Zusammenhang bisher allerdings nicht.

Ungleichheit

Auch in den Gastländern gibt es Angst vor interner Divergenz. Mit der Immigration steigt das inländische Arbeitsangebot. Es können mehr Güter produziert werden. Der inländische Wohlstand steigt. Allerdings verteilen sich die Einkommen anders. Die „Immigrationsrente“ kommt dem Kapital zugute. Mit der Zuwanderung ist ein Druck auf die realen Löhne unvermeidlich, zumindest kurzfristig. Die Verteilung der Einkommen wird ungleicher. Kapitaleigner gewinnen, (einheimische) Arbeitnehmer verlieren. Mit dem höheren Angebot an (zugewanderter) Arbeit wird Kapital produktiver. Jeder Arbeitsplatz wird mit mehr Kapital ausgestattet. Die Anreize erhöhen sich, verstärkt in Kapital zu investieren. Längerfristig erreichen die (inländischen) Löhne – unter bestimmten Bedingungen – wieder ihr altes Niveau. Einheimische Arbeit kann ihre ersten Verluste nach der Zuwanderung wieder ausgleichen. Der immigrierten Arbeit gelingt es, ihre Einkommen zu erhöhen. Die Zuwanderung hat die funktionale Verteilung der Einkommen zwischen Arbeit und Kapital nicht verändert. Allerdings muss einheimische Arbeit ein Stück des (größeren) Kuchens an zugewanderte Arbeit abgeben (hier).

Wichtiger als die funktionale ist die personelle Verteilung. Damit kommt der Lohnverteilung entscheidende Bedeutung zu. Ob die Lohnverteilung ungleicher wird, hängt davon ab, in welchem Qualifikationssegment das Arbeitsangebot steigt. Bei „qualifizierter“ Zuwanderung werden die globalisierungsbedingten und technologiegetriebenen Lohnsteigerungen besser Qualifizierter begrenzt. Findet die Immigration vor allem bei einfacher Arbeit statt, wird der Trend zu niedrigeren Löhnen verstärkt. Im ersten Fall wird die Lohnverteilung eher gleicher, im zweiten Fall ungleicher. Bei gesteuerter Zuwanderung (Arbeitsmigration) wird eher der erste, bei ungesteuerter Immigration (humanitäre Migration) eher der zweite Fall eintreffen. Die Erfahrung zeigt aber, dass Immigration die einheimischen Geringqualifizierten in höherwertige Beschäftigung drängt und sie veranlasst, verstärkt in Humankapital zu investieren. Wo es doch zu niedrigeren Löhnen kommt, trifft es vor allem die 1. Generation von Zuwanderern. Die empirischen Ergebnisse zeichnen bisher folgendes Bild: Immigration verteilt die Löhne allenfalls geringfügig ungleicher (hier).

Die Verteilung der Löhne ist ein erster Anhaltspunkt, wie sich die Arbeitseinkommen verteilen. Wichtig ist auch, wie die Arbeitsmengen über die Qualifikationen hinweg verteilt sind. Damit spielt die qualifikatorische Arbeitslosigkeit und Erwerbsbeteiligung eine Rolle. Es ist einfach, die Lohnverteilung gleicher zu gestalten. Ein probates Mittel sind hohe gesetzliche und soziale Mindestlöhne. Sie schneiden das untere Ende der Lohnverteilung ab. Damit handelt sich aber ein Land eine höhere Arbeitslosen- und eine geringere Erwerbsquote ein. Das trifft vor allem gering qualifizierte (zugewanderte) Arbeitnehmer. Tatsächlich ist überall die Arbeitslosigkeit unter Immigranten auch Jahre nach der Zuwanderung signifikant höher als die von Einheimischen. Auch die Erwerbsquoten fallen niedriger aus. Eklatant ist diese Entwicklung bei Frauen. Am norwegischen Beispiel (hier) kann man aber noch etwas anderes erkennen: Immigranten aus dem Nahen und Mittleren Osten wandern in die Grundsicherung ein. In Norwegen ist es die Invaliditätsversicherung.

Umverteilung

Die distributive Welt der letzten drei Jahrzehnte ist janusköpfig. Externe Konvergenz geht Hand in Hand mit interner Divergenz. Die steigende Ungleichheit in reichen Ländern bleibt politisch allerdings nicht folgenlos. Unter den Bürgern wächst die Unzufriedenheit mit der distributiven Entwicklung. Als Sündenbock muss die Globalisierung herhalten. Hinzu kommt eine latente Technologiefeindlichkeit. Populistische Parteien greifen das diffuse Unbehagen wohlhabender Wutbürger auf. Weltweit offene Märkte stehen auf deren schwarzer Liste. Mehr Gerechtigkeit ist ganz vorne auf der Agenda. Die Forderung nach Umverteilung erlebt eine Renaissance. Der Verteilungskampf gewinnt an Schärfe. Die massenhafte Zuwanderung trägt zwar wenig zur steigenden Ungleichheit bei. Dennoch spielen Flüchtlinge eine immer wichtigere Rolle im heftigeren Verteilungskampf. Die finanziellen Lasten durch die Zuwanderung verstärken dieses Phänomen. Es wird befürchtet, dass Zuwanderung als Bremse für weitere staatliche Umverteilung wirkt.

Massenhafte Zuwanderungen verändern Länder, wirtschaftlich und gesellschaftlich. Sie werden ethnisch, rassisch, religiös und sprachlich heterogener. Das geht auch nicht spurlos an den europäischen Sozialstaaten vorbei. Empirische Studien sprechen eine klare Sprache: Die Homogenität ist ein wichtiger Treiber des Sozialstaates (hier). Das gilt für die „soziale Sicherheit“ und die „soziale Gerechtigkeit“ zu. In homogenen Gesellschaften wird grundsätzlich mehr umverteilt als in heterogenen. Dabei scheint dreierlei eine Rolle zu spielen: Altruismus, Vertrauen und Reziprozität. Überall auf der Welt ist der Altruismus der Zahler der Umverteilung zugunsten Einheimischer ausgeprägter als zugunsten Fremder. Ausgebaute Sozialstaaten gründen auf gegenseitigem Vertrauen (Sozialkapital). Nur so ist es trotz Großzügigkeit möglich, „moral hazard“ in Grenzen zu halten. Sie basieren aber auch auf Reziprozität. Ich helfe anderen umso eher, je mehr ich mich darauf verlassen kann, dass mir notfalls auch geholfen wird. Zuwanderung stellt alle drei Elemente in Frage.

In heterogenen Gesellschaften wird es schwieriger, die Umverteilungsaktivitäten des Sozialstaates zu finanzieren. Die Verteilungskämpfe werden heftiger. Bei einer gesteuerten Zuwanderung ist das eher unproblematisch, wenn nur qualifizierte Arbeitnehmer einwandern dürfen. Nennenswerte Umverteilung zugunsten der Immigranten findet weder in der Erwerbs- noch in der Rentenphase statt. Die Umverteilung wird allerdings zum Problem, wenn die Zuwanderung ungesteuert erfolgt. Das ist gegenwärtig in Europa der Fall. Wenig qualifizierte Immigranten belasten den Sozialstaat heute und morgen. Die distributiven Lasten müssen finanziert werden. In diesen Fällen besteht die Gefahr, dass der Sozialstaat nationalistisch reagiert. Einheimische werden Fremden vorgezogen. Die Umverteilung wird so angelegt, dass sie Zuwanderer diskriminiert. Das kann direkt geschehen, wenn etwa für die Flüchtlinge ein Teil der Geld- durch Sachleistungen ersetzt wird. Oder es wird indirekt diskriminiert, wenn etwa die Leistungen an Familien verringert werden. Das trifft Zuwanderer mit größeren Familien heftiger als einheimische Familien.

Handlungsbedarf

Der Weg, distributiv zu diskriminieren, ist nur schwer gangbar. Er stößt an Grenzen der europäischen Solidarität. Es ist denkbar, dass weniger aktiv umverteilt wird. Im politikwissenschaftlichen Jargon: Flüchtlinge entsolidarisieren. Diese Möglichkeit, die Ökonomen, wie Alberto Alesina aus Harvard (hier), oder Politikwissenschaftler, wie David Rueda aus Oxford (hier), diskutieren, ist nicht ganz von der Hand zu weisen. Sehr wahrscheinlich ist sie allerdings nicht. Der erhebliche Druck, die Lasten aus der Zuwanderung zu finanzieren, könnte aber auch verteilungspolitisch heilsam sein. Das wäre er, wenn er dazu führte, die verfilzte Umverteilung effizienter zu gestalten. Wirksamere Instrumente im Kampf gegen die Armut, wie ein System des EITC, wären eine Hilfe. Noch wichtiger wäre allerdings, die ineffiziente Umverteilung in der Mittelklasse von den „nicht ganz Reichen zu den nicht ganz Armen“ endlich einzudampfen. Auch damit ist nicht zu rechnen. Dazu ist die Mittelklasse zu wählerstark. Die Gefahr ist groß, dass distributiv weiter draufgesattelt wird und die Lasten aus der Zuwanderung auf künftige Generationen verlagert werden.

Es ist nicht einfach, internationale Mobilität und einen großzügigen Sozialstaat unter einen Hut zu bringen. Die Gefahr eines Zielkonfliktes (Multi-Kulti-Dilemma) lässt sich verringern, wenn es gelingt, die Immigranten schnell in Lohn und Brot zu bringen. Das gelingt am ehesten mit wettbewerblichen Arbeitsmärkten. Davon hat aber Europa nicht viele. Flüchtlinge können ihre Chancen steigern, einen Arbeitsplatz zu ergattern, wenn sie besser oder billiger werden. Um besser (produktiver) zu werden, müssen sie unverzüglich die Sprache des Gastlandes lernen, sich (beruflich) aus- und weiterbilden und schnell freien Zugang zum Arbeitsmarkt erhalten. Die Balkan-Krise hat gezeigt: Duale Bildungssysteme sind dabei eine große Hilfe. Dennoch werden die Flüchtlinge noch lange eine relativ geringe Produktivität aufweisen. Beschäftigt werden sie nur, wenn sie billiger werden. Dabei sind ihnen aber gesetzliche und soziale Mindestlöhne im Weg (hier). Hohe gesetzliche Mindestlöhne halten Unternehmen davon ab, den Flüchtlingen einen Arbeitsplatz anzubieten. Die Leistungen der Grundsicherung schaffen einen hohen sozialen Mindestlohn. Er senkt die Anreize der Flüchtlinge, eine angebotene Arbeit anzunehmen. Gesetzliche Mindestlöhne sind abzuschaffen, soziale Mindestlöhne anreizkompatibel auszugestalten.

Eine schnellere Integration in die Arbeitsmärkte ist ein wichtiger Schritt, das Multi-Kulti-Dilemma zu verringern. Das verringert auch die Gefahr, dass Migranten in den Sozialstaat einwandern. Nach wie vor existieren vielfältige Anreize, die Leistungen des Sozialstaates dem Einkommen aus Erwerbstätigkeit vorzuziehen. Das gilt vor allem für Migranten mit geringer Qualifikation und großen Familien. Der Sozialstaat muss anreizverträglicher ausgestaltet werden. Drei Elemente sind wichtig: 1) Die Leistungen müssen stärker an eine aktive Beteiligung der Empfänger gekoppelt werden (workfare). Verpflichtende Teilnahme an der aktiven Arbeitssuche und der Aus- und Weiterbildung aber auch verschärfte Kriterien der Zumutbarkeit zählen dazu. 2) Vor allem familienbezogene Leistungen müssen stärker als Sach- und weniger als Geldleistungen gewährt werden (childcare). Dabei spielen kostengünstige staatliche Angebote an Kindergrippen und Kindergärten eine wichtige Rolle. 3) Die Grundsicherung (ALG II) muss stärker hin zu einem EITC-System umgebaut werden (hier). Geringere Transferentzugsraten, niedrigere Regelsätze und regional (stärker) differenzierte Leistungen sind wichtige Zutaten.

Fazit

Die europäischen Sozialstaaten sind in der Defensive. Globalisierung und Demographie setzen ihnen zu, heute und morgen. Die Angst geht um in Europa, dass massive Zuwanderung sie weiter destabilisieren. Das gilt vor allem für die Produktion von „sozialer Gerechtigkeit“. Es wird befürchtet, dass sich mit der Migration die Einkommen ungleicher verteilen. Ob dies eintritt, hängt davon ab, wie die Zuwanderung organisiert ist. Eine gesteuerte Immigration verringert die Ungleichheit eher, eine ungesteuerte erhöht sie (leicht). Mit massenhafter Zuwanderung wird es allerdings schwerer, die Umverteilungsabteilung der Sozialstaaten weiter so üppig wie bisher auszugestalten. Eine wachsende Heterogenität verringert die Bereitschaft der einheimischen Zahler, die Umverteilung an Fremde zu finanzieren. Die einheimischen Akteure des Sozialstaates verhalten sich nationalistisch. Das könnte aber auch eine Chance sein, die wild wuchernde Umverteilung in den europäischen Sozialstaaten zu beschneiden. Wettbewerblichere Arbeitsmärkte würden extern helfen, Einwanderungen in den Sozialstaat zu begrenzen. Ein anreizverträglicherer Sozialstaat würde intern mit dazu beitragen, die Umverteilung effizienter zu organisieren. Dann würde auch der Widerstand der Einheimischen gegen die Fremden geringer.

Hinweis: Der Beitrag ist die schriftliche Fassung eines Vortrages auf dem “4. Würzburger Ordnungstag“ am 5. Oktober 2016 in Frankfurt. In loser Folge werden hier weitere Vorträge dieses wirtschaftspolitischen Symposiums erscheinen.