Die neuen Regelungen zur Bankenabwicklung Eine Zwischenbilanz

Zum 1. Januar 2015 ist die neue Europäische Bankenabwicklungsrichtlinie („Bank Recovery and Resolution Directive, BRRD“) in Kraft getreten, die es den Aufsichtsbehörden in der Europäischen Union erlauben soll, eine Bank gegen den Willen der Eigentümer abzuwickeln, ohne dass dabei Steuergelder aufgewendet werden. Das neue Abwicklungsverfahren wurde notwendig, weil zu wenig Zeit zur Verfügung steht, um für Banken eine Liquidation nach gültigem Insolvenzrecht durchzuführen. Deshalb verblieb den Aufsichtsbehörden oftmals nur die Bankenrettung, wozu erhebliche öffentliche Finanzhilfen notwendig wurden. Seit Inkrafttreten von BRRD hat es in Europa mehrerer Abwicklungsfälle gegeben, ohne dass die öffentlichen Finanzhilfen verschwunden sind. Woran liegt das?

Gegenstand des Abwicklungsregimes

Die Europäische Abwicklungsrichtlinie verfolgt einen doppelten Zweck: Sie vereinheitlicht in der EU das Instrumentarium zur Bekämpfung von Finanzkrisen und überträgt für die Mitgliedsstaaten der Eurozone die Befugnisse teilweise auf die supranationale Ebene. Das neue Instrumentarium eröffnet die Pflicht für alle Geschäftsbanken in der EU, ein Abwicklungskonzept („living will“) zu erstellen, und ermöglicht es den Aufsichtsbehörden, unter bestimmten Bedingungen eine Bankenabwicklung zu betreiben. Anders als bei einer Liquidation in einem herkömmlichen Insolvenzverfahren, das den Schutz der Gläubiger in den Vordergrund stellt und mehrere Monate erfordert, bleibt die Bank bei einer Abwicklung im Kern bestehen (“going concern“) und wird mittels vorgegebener Verfahren saniert, deren Umsetzung in kurzer Zeit möglich ist.

Zur Abwicklung stehen der Bankenaufsicht mehrere Befugnisse und Instrumente zur Verfügung: Die Ausgliederung von Vermögenswerten auf ein Zweckgesellschaft bzw. eine „bad bank“ („asset separation tool“), die Gründung eines Brückeninstituts („bridge institution tool“), der Verkauf der Bank in toto an einen anderen Interessenten („sale of business tool“). Zudem kann die Abwicklung seit 1. Januar 2016 auch unter Einsatz einer Gläubigerbeteiligung („bail-in“) erfolgen, bei dem Fremd- in Eigenkapital umgewandelt und zur Verlustabdeckung eingesetzt wird; dabei ist eine Reihenfolge einzuhalten und sicherzustellen, dass kein Fremdkapitalgeber sich im Vergleich zu einer Liquidation im Insolvenzverfahren schlechter stellt („No-creditor-worse-off Prinzip“). Durch den nationalen Sicherungsfonds geschützte Einlagen (in Höhe von 100.000 EURO pro Einleger) sowie Interbankeneinlagen mit einer Ursprungslaufzeit von weniger als sieben Tagen u.a. bleiben vom „bail-in“ ausgenommen (Lintner et al. 2017). Umgekehrt ist der bail-in eine notwendige Voraussetzung für die Gewährung öffentlicher Finanzhilfen, die nur geleistet werden können, sofern zuvor mindestens acht Prozent der Bankverbindlichkeiten (incl. Eigenmittel) zur Verlustabdeckung eingesetzt worden sind.

Für die Mitgliedsländer der Eurozone besteht ein gemeinsames Abwicklungsregime, der „Single Resolution Mechanism (SRM)“, der ein Hybrid aus nationalen und supranationalen Kompetenzen darstellt. Für alle Banken, die der Aufsicht durch die Europäische Zentralbank unterliegen (d.h. die alle Großbanken sowie grenzüberschreitend tätige Banken) erfolgt die Durchführung des Abwicklungsverfahrens durch den „Single Resolution Board (SRB)“, dem dabei auch Mittel aus dem „Single Resolution Fund (SRF)“ zur Verfügung stehen. Für alle anderen Geschäftsbanken in der Eurozone sind die nationalen Aufsichts- und Abwicklungsbehörden zuständig. Der SRB kann für die von der EZB beaufsichtigten Banken nur tätig werden, wenn folgende Bedingungen erfüllt sind: Die Bank muss von der zuständigen Aufsichtsbehörde als „ausfallend oder wahrscheinlich ausfallend“ („failing or likely to fail, FLTF)“ erklärt werden, eine privatwirtschaftliche Lösung (in Form einer Fusion oder Verkaufs) ist ausgeschlossen und die Abwicklung und Fortführung der Bank liegen im „öffentlichen Interesse“, weil ein normales Insolvenzverfahren keinen fortlaufenden Bankbetrieb garantiert, die Erfüllung der „kritischen Funktionen“ der Bank infrage stellt und die Finanzmarktstabilität gefährdet.

Bisherige Erfahrungen

Seit Inkrafttreten der BRRD hat es in der Europäischen Union zehn[1] Bankenabwicklungen gegeben, wobei der SRB bislang lediglich einmal tätig geworden ist, nämlich bei der Abwicklung der spanischen „Banco Popular Español (BPE)“ im Juni 2017. Die Abwicklung der BPE wurde ausgelöst durch die EZB, die BPE als „FLTF” einstufte. Daraufhin verfügten der Single Resolution Board und die spanische Abwicklungsbehörde die Veräußerung der Bank an eine andere spanische Bank („Banco Santander S.A.“), wobei das Eigenkapital der BPE zur Verlustabdeckung verwendet und nachrangige Verbindlichkeiten in Aktien umgewandelt wurden, die zu einem Preis von 1 Euro auf „Santander“ übertragen wurden. Der Geschäftsbetrieb wurde ohne Unterbrechung beibehalten. Staatliche Beihilfen oder Mittel aus dem Europäischen Abwicklungsfonds sind nicht geflossen.

In allen anderen seit Anfang 2015 durchgeführten Abwicklungsverfahren waren die nationalen Abwicklungsbehörden zuständig (World Bank Group, 2017). Der erste Fall war die Abwicklung der portugiesischen „Banco Espírito Santo (BES)“, der drittgrößten Bank Portugals, deren Eigenkapitalquote sich erheblich verschlechtert hatte und die mangels geeigneter Sicherheiten keinen Zugang mehr zu den regulären Kreditfazilitäten des Eurosystems erhalten konnte. In Konsequenz eröffnete die Banco de Portugal, als zuständige Aufsichtsbehörde, am 3. August 2014 ein Abwicklungsverfahren auf Basis der nationalen Gesetzgebung, die bereits große Teile der BRRD vorweggenommen hatte, aber noch keinen bail-in vorsah. Die Aktiva von BES wurden auf eine Brückeninstitut (mit Namen „Novo Bank“) übertragen, die mit Eigenkapital aus Mitteln des portugiesischen Abwicklungsfonds ausgestattet wurde. „Novo Bank“ wurde anschließend weiterverkauft. Die toxischen Aktiva zusammen mit den nicht einlagegesicherten Verbindlichkeiten wurden auf eine „bad bank“ (mit dem alten Namen „Banco Espírito Santo“) übertragen, deren Eigentümer die bisherigen Aktionäre sind.

Im Oktober 2015 verfügten die Dänischen Bankenaufsichtsbehörden („Danish Financial Supervisory Authority“ und „Finansiel Stabilitet“) die Abwicklung von „Andelskassen J.A.K. Slagelse“, deren Solvenz infrage stand und als „likely to fail“ eingestuft wurde. Die Bank wurde nationalisiert, und die nicht-toxischen Aktiva wurden auf ein Brückeninstitut übertragen, das im Eigentum des dänischen Bankenabwicklungsfonds steht. Alle bisherigen Aktionäre und nicht einlagengesicherten Fremdkapitalgeber verloren ihre Ansprüche, während die gesicherten Einlagen durch den dänischen Einlagensicherungsfonds abgedeckt wurden. Im Januar 2016 begann die dänische Abwicklungsbehörde den Verkaufsprozess für das Brückeninstitut, für das sich ein norwegisches Institut („Netfonds Holding“) interessierte. Da der Verkauf scheiterte, wurde die Bank geordnet liquidiert.

Im November 2015 ordnete die Banca d`Italia als zuständige Abwicklungsbehörde die Abwicklung von vier kleineren italienischen Genossenschaftsbanken („Banca Marche“, „Cassa di Risparmino die Ferrara“, „Popolare Eturia“ und „Cassa di Risparmio di Chieti“) an, die über ein beträchtliches Portfolios an non-performing loans (NPLs) verfügten. Teile der Verluste wurden mit Eigenkapital und nachrangigen Verbindlichkeiten finanziert; anschließend wurde die Aktiva der vier Banken auf vier „good banks“ und eine gemeinsame Zweckgesellschaft („bad bank“, die die verbleibenden NPLs übernahm) übertragen. Der italienische Abwicklungsfonds deckte die verbleibenden Verluste ab und rekapitalisierte die vier „good banks“; ferner übernahm er Garantien für die „bad bank“.

Im Dezember 2015 veröffentlichte die EZB die Ergebnisse des Stresstests für die vier größten griechischen Banken und stellte eine beträchtliche Kapitallücke fest. Diese wurde für zwei der vier Banken („Alpha Bank“ und „Eurobank“) geschlossen, indem mit den Fremdkapitalgebern eine freiwillige Übereinkunft getroffen wurde, ihr Fremd- in Eigenkapital umwandeln. Für die beiden anderen Banken, nämlich der „National Bank of Greece“ und der „Piraeus Bank“, erfolgte im Rahmen einer „vorsorglichen Kapitalisierung“ eine Eigenkapitalzuführung aus öffentlichen Mitteln. Eine „vorsorgliche Kapitalisierung“ ist mit der Europäischen Abwicklungsrichtlinie tatsächlich vereinbar, sofern eine Bank von der EZB als weiterhin solvent eingeschätzt (und nicht als FLTF eingeordnet) wird und die Kapitalhilfe dazu dient, präventiv den Kapitalbedarf zu decken, der bei einer unerwarteten Verschlechterung der wirtschaftlichen Bedingungen entstehen könnte. Bei einer „vorsorglichen Kapitalisierung“ müssen allerdings die Beihilfe-Regelungen der EU aus der Bankenmitteilung von 2013 beachtet werden, die ein angemessenes „burden-sharing“ mit den Kapitalgebern verlangen (European Commission, 2013).

Im Juni 2017 erklärte die EZB zwei kleinere italienische Geschäftsbanken („Banca Populare di Vicenza“ und „Veneto Banca“) als FLTF, nachdem diese mehrfach die regulatorische Mindesteigenkapitalquote unterschritten hatten und deshalb durch die EZB beaufsichtigt wurden. Die EZB informierte über den FLTF-Status den SRB, der allerdings das Public-interest-Kriterium als nicht erfüllt ansah, sodass keine Abwicklung eingeleitet wurde. Vielmehr wurden beide Banken in einem normalen Insolvenzverfahren nach italienischem Recht liquidiert, allerdings ebenfalls unter Gewährung finanzieller Beihilfen, die von der EU-Kommission bewilligt wurden. Solche Hilfen sind gemäß Bankenmitteilung von 2013 zulässig, sofern die Mitgliedstaaten eine öffentliche Finanzhilfe für notwendig halten, um die Auswirkungen des Marktaustritts einer Bank zu mildern. Anders war das Vorgehen bei der „Monte dei Paschi di Siena (MPS)“, der viertgrößte italienischen Bank, die im Juli 2017 von der EZB als weiterhin solvent eingestuft wurde, aber ebenfalls im Rahmen einer „vorsorglichen Kapitalisierung“ eine von der Europäischen Kommission genehmigte staatliche Finanzhilfe durch die italienische Regierung erhielt. Im Unterschied zu den beiden anderen italienischen Banken war solch eine „vorsorgliche Kapitalisierung“ möglich, weil die „Monte dei Paschi“ von der EZB nicht als FLTF eingestuft worden war (Bodellini ,2017). Begründet wurde die Kapitalisierung mit dem Argument, dass vielen Kleinsparer missbräuchlich nachrangige, bail-in-fähige Anleihen verkauft worden waren.

Tabelle 1 zeigt wichtige Charakteristika der seit Anfang 2015 auf Grundlage der BRRD in der Europäischen Union durchgeführten Bankenabwicklungsverfahren (einschließlich der vorsorglichen Kapitalisierung). Sie verdeutlicht, dass ein „asset separation tool“ („bad bank“) am häufigsten angewendet wurde. Fast immer wurden beträchtliche finanzielle Hilfen eingesetzt, die aus den jeweiligen nationalen Abwicklungsfonds stammen, wenngleich stets ein Bail-in durchgeführt wurde. Dies verwundert nicht, weil seit dem 1. Januar 2016 gemäß BRRD die Inanspruchnahme von Mitteln aus dem Abwicklungsfonds ein Bail-in zwingend voraussetzt, denn Mittel aus dem Abwicklungsfonds sind erst abrufbar, nachdem zuvor mindestens 8% der Bankpassiva (incl. Eigenkapital) einem Bail-in unterzogen wurden. Zumeist sind die vom Resolutionsfonds eingesetzten Finanzmittel sehr viel größer als die Bail-in-Beträge, sodass bestenfalls von einem Hybrid aus Bail-in und Bail-out gesprochen werden kann. Allein die Abwicklung von „Banco Popular Españo“l durch den SRB bildet da eine Ausnahme.

– zum Vergrößern bitte auf die Grafik klicken –

Probleme bei der Bankenabwicklung

Die griechischen und italienischen Erfahrungen offenbaren mit der Abwicklungsrichtlinie verbundene Probleme, die einem bail-in entgegenstehen und ein staatliches bail-out weiterhin begünstigen. Bis zum 1. Januar galten allein die weicheren Beihilfe-Regeln der Europäischen Kommission aus dem Jahre 2013, die Staatshilfen an Banken zulassen und dafür lediglich ein angemessenes „burden-sharing“ mit den Kapitalgebern verlangen, worauf allerdings verzichtet werden kann, sofern die Finanzmarktstabilität in Gefahr ist. Seit 1. Januar 2016 gelten zusätzlich die strikteren Bail-in-Regeln der BRRD, die eine mindestens 8-prozentige Selbstbeteiligung der Kapitalgeber verlangen, bevor externe Mittel vom Resolutionsfonds zugeführt werden können. Dies kann bedeuten, dass nicht nur nachrangige Anleihen, sondern auch vorrangige Schulden oder sogar ungesicherte Einlagen einem bail-in unterworfen werden müssen, bevor eine Bank externe finanzielle Mittel aus dem Abwicklungsfonds erhält. Um dies zu vermeiden, hatte „Monte dei Paschi“ möglicherweise die „vorsorgliche Kapitalisierung“ beantragt, bevor sie von der EZB als FLTF erklärt werden konnte. Es steht zu befürchten, dass das Beispiel „Monte dei Paschi“ Schule bei anderen Banken machen wird und Aufsichtsbehörden die Ergebnisse des Stresstests zum Anlass nehmen, um auch bei anderen Banken eine vorsorgliche Kapitalisierung auf Kosten des Steuerzahlers durchzuführen, weil sie die Konsequenzen einer Gläubigerbeteiligung fürchten.Tatsächlich gibt es Argumente dafür, dass ein bail-in Ansteckungseffekte auslöst, die die Bankenstabilität infrage stellen und systemische Risiken begründen können. Folgende Übertragungskanäle (Beck et al., 2017; Hüser et al., 2017) sind dabei möglich:

Im Anschluss an die Abwicklung der portugiesischen „Banco Espírito Santo“ finden sich empirische Hinweise auf eine verringerte Kreditvergabe, die nicht nur deren Nachfolgeinstitut „Novo Banco“ betreffen, sondern auch jene Banken, die in den portugiesischen Abwicklungsfonds eingezahlt und die Rekapitalisierung von „Novo Banco“ durch Ad-hoc-Kredite finanziert haben.
Ein bail-in kann weitere Übertragungseffekte innerhalb des Bankensektors auslösen, wenn von dem Gläubigerverzicht auch Intrabankenforderungen betroffen sind.

Damit hat ein bail-in beinahe dieselben Wirkungen, wie bei einer Liquidation, die durch die Abwicklung der Bank gerade verhindert werden sollen, was erheblichen Druck auf die Aufsichtsbehörden ausübt, den bail-in möglichst zu vermeiden.

Fazit

Die bisherigen Erfahrungen verdeutlichen, dass das neue Europäische Abwicklungsregime nicht in jedem Fall geeignet ist, Finanzmarktstabilität ohne Einsatz öffentlicher Gelder zu garantieren. Richtig ist, dass die Abwicklungsrichtlinie die Gewährung öffentlicher Finanzhilfen an den zuvor erfolgten bail-in in Höhe von mindestens acht Prozent der Gesamtverbindlichkeiten (incl. Eigenkapital) knüpft. Dies ist eine recht hohe Hürde, die eine Inanspruchnahme von Mittel aus dem Abwicklungsfonds erschwert. Allerdings muss diese Hürde dann nicht übersprungen werden, wenn i.) eine Bank rechtzeitig (bevor sie FLTF erklärt wurde) eine vorsorgliche Kapitalisierung beantragt oder ii.) die Aufsichtsbehörde eine Bank zwar FLTF erklärt, aber der Abwicklungsfonds kein öffentliches Interesse an einer Abwicklung feststellt und ein Insolvenzverfahren nach nationalem Recht anordnet. In beiden Fällen sind öffentliche Beihilfen gemäß BRRD und Bankenmitteilung von 2013 möglich, sofern ein angemessenes „burden sharing“ mit Eigen- und Fremdkapitalgebern erfolgt, das aber nicht mindestens acht Prozent der Bankverbindlichkeiten ausmachen muss.Um den bail-out mittels öffentlicher Mitte zu verhindern, führt daher wohl kein Weg daran vorbei, die Haftungsmittel von Banken zu erhöhen und sie zu zwingen, mehr Eigenkapital und nachrangige Anleihen auszugeben, die sich leicht in Eigenkapital umwandeln lassen. In diese Richtung geht der Vorschlag des Finanzstabilitätsrats, ab 2016 für global systemrelevante Banken eine „Total Loss-Absorbing Capacity“ in Höhe von 16 % bis 20 % ihrer risikogewichteten Aktiva und 6 % ihrer ungewichteten Aktiva vorzuschreiben. Eine höhere TLAC bedeutet aber, dass Banken Einlagengeschäft reduzieren und sich stärker mit teuren Anlageformen refinanzieren, die wirklich bail-in-fähig sind. Damit wird das Bankgeschäft sich verteuern und an Bedeutung verlieren. Wer das Risiko öffentlicher Finanzhilfen wirklich abbauen will, muss bereit sein hinzunehmen, dass Banken weniger stark wachsen.

Literatur

Bodellini, M. (2017), Greek and Italian ‘Lessons’ on Bank Restructuring: Is Precautionary Recapitalisation the Way Forward?, in: Cambridge Yearbook of European Legal Studies, Vol. 19, S. 144-164.

Dell`Ariccia, G., Martinez Peria, M. S., Igan, D., Awadzi, E. A., Dobler, M., Sandri, D. (2017), Trade-offs in Bank Resolutiuon, IMF Staff Discussion Note, Washington, DC.

European Commission (2013), State Aid: Commission Adapts Crisis Rules for Banks, Brussels, 10 July 2013, http://europa.eu/rapid/press-release_IP-13-672_en.htm

Hüser, A.-C., Ha?aj, G., Kok, C., Perales, C., Van der Kraaij, A. (2017), The Systemic Implications of Bail-in: A Multi-layered Network Approach, European Central Bank, Working Paper Series, Frankfurt/Main.

Lintner, P., Lincoln, N., Marie, A. J., Pyziak, P., Godwin, A. J. , Schroeder, S. C. ,

Irsalieva, N. (2016), Understanding Bank Recovery and Resolution in the EU: A Guidebook to the BRRD, Washington, DC: World Bank Group. http://documents.worldbank.org/curated/en/ 100781485375368909/Understanding-bank-recovery-and-resolution-in-the-EU-a-guidebook-to-the-BRRD.

World Bank Group (2017), Bank Resolution and “Bail-In” in the EU: Selected Case Studies Pre and Post BRRD, Washington DC.

— — —

[1] ) Pre-BRRD Abwicklungen in Europa umfassen die Bankenabwicklungen in Zypern („Laiiki“; „Bank of Cyprus“), Dänemark („Amagerbanken“), Griechenland („Proton Bank“, Hellenic Post Bank“), Italien („Banca Romangna Coop“); Niederlande („SNS Reaal“), Slowenien („NLB“, „NKBM“, „Abanka“, „Probanka“, ,Factor Banka“), Spanien („Bankia“). Siehe Dell`Ariccia et al. (2017).