Die Währungsunion und der Staatshaushalt
Ein Blick in die Geschichte

Die Staatsverschuldung einiger Euro-Mitgliedsstaaten, aktuelle Diskussionen über ein bail out, über den Ausschluss oder den Austritt von Mitgliedern aus der Währungsunion, über Sanktionen und Überbrückungshilfen erinnern an die Jahre einer kontroversen Diskussion über den Zusammenhang von gemeinsamer Währung und den Staatshaushalten der Mitgliedsstaaten im Vorfeld der Europäischen Währungsunion. Damals wurden abstrakt Gefahren vermutet, die heute deutlich greifbarer geworden sind. Wer historische Neigungen aufweist, hat vielleicht Interesse daran, noch etwas weiter zurückzublicken.

Ein historisches Beispiel mit bekannten Akteuren

Die Geschichte kennt zahlreiche Währungsunionen. Besonders das 19. Jahrhundert hat einige – auch aus heutiger Sicht – interessante monetäre Zusammenschlüsse souveräner Staaten hervorgebracht. Ein Beispiel soll kurz vorgestellt werden, weitere könnten ergänzt werden. Die Lateinische Münzunion wurde 1865 von Frankreich, Belgien, Italien und der Schweiz gegründet, drei Jahre später trat auch Griechenland bei. Den bimetallischen Standard (Gold und Silber) Frankreichs hatten die Mitglieder bereits auf freiwilliger und unilateraler Basis praktiziert. In der Union bestand nun für die vollwertigen Münzen ein unbegrenzter Annahmezwang bei den öffentlichen Kassen aller Unionsländer. Im Wirtschaftsverkehr wurden die Münzen der einzelnen Staaten 1:1 ausgetauscht und umgerechnet. Das Papiergeldwesen, bei Gründung der Union noch von geringer Bedeutung, blieb in nationaler Kompetenz: eine Kombination von national ausgestalteten und gemeinsamen monetären Institutionen. Frankreich war das dominante Mitglied dieser Union, während die anderen erstmals die Möglichkeit sahen, ihre Interessen in die nun gemeinsame Entscheidungsfindung einzubringen. In wirtschaftlicher Hinsicht waren die Mitglieder heterogen. Schwerwiegender wurde bald, dass sich Vertragsinterpretation und Vertragstreue unterschieden. Nur kurz funktionierte die Lateinische Münzunion friktionsfrei. Weshalb?

Konstruktionsfehler

Nur jene Elemente der Geldordnung, die zum Gründungszeitpunkt Bedeutung hatten und auf deren gemeinsame Gestaltung man sich einigen konnte, wurden zum Inhalt der Union. In das gemeinsame System wurden nicht alle Angelegenheiten einbezogen, die sich auf das monetäre Geschehen auswirken konnten: ein gefährliches Anreizgemisch, das die inhärenten Sprengkräfte der Union barg. Diese belasteten die Union so lange nicht, wie die dezentral gebliebenen Elemente unbedeutend waren oder freiwillig unionsadäquat ausgestaltet wurden. Interessenkonflikte zwischen einer Gemeinschafts- und einer Mitgliederorientierung prägten das Geschehen. In solchen Dilemmasituationen wurde von den Mitgliedern immer im dezentralen Interesse und unionsbelastend entschieden. Dies, obwohl seinerzeit unionsspezifische Investitionen getätigt worden waren.

Staatshaushalte als Problem

Bald geriet Italiens Staatshaushalt im Zusammenhang mit dem Krieg gegen Österreich in eine Krise. Die Regierung nahm einen Kredit bei der Banca Nazionale auf, entband diese im Gegenzug von der Metalleinlösungsverpflichtung und verlieh ihren Banknoten den Zwangskurs, also ein monetäres bail-out. 1883 wurde die Konvertibilität wieder hergestellt, um nach der großen Bankenkrise 1894 neuerlich suspendiert zu werden. Auch die Banque de France erhielt wegen fiskalischer Bedrängnisse im deutsch-französischen Krieg 1870 die Genehmigung, die Metalleinlösung ihrer Banknoten für acht Jahre zu suspendieren. Das griechische Staatspapiergeld besass ohnehin nur für kurze Perioden keinen Zwangskurs. Die budgetdefizitverursachenden Aktivitäten waren innerhalb der Union ungleichmäßig verteilt. Der Unionsvertrag enthielt keine Erwähnung, damit kein Verbot und somit auch keine Sanktionen für die Suspendierung der Metalleinlösung und die Verleihung des Zwangskurses, die historischen Ausprägungen der Budget- und Verschuldungsprobleme. So argumentierte Italien. Von den Unionspartnern wurde ihm regelmäßig Vertragsbruch – wegen Verletzung der ungeschriebenen Regeln einer Metallwährungsordnung, die selbstverständlich impliziter Vertragsbestandteil wären – vorgeworfen und Entschädigungen gefordert. Dies wurde von Italien als Einschränkung nationaler Rechte entrüstet zurückgewiesen.

Staatliche Prägegewinne

Das zweite strukturelle Problem barg das bimetallische Währungssystem der Lateinischen Münzunion, auch dieses in Verbindung mit dem Staatshaushalt. In einer Epoche, in der die meisten Volkswirtschaften zur Goldwährung übergingen und der Goldpreis auf Dauer zu steigen begann, stellte es sich als institutioneller Konstruktionsfehler heraus. Die allgemeine Demonetisierung des Silbers schwemmte es in die „lateinischen Länder“. Auf Schweizer Initiative kam es 1874 zu Verhandlungen über eine gemeinsame Lösung, die den Abfluss der eigenen Goldmünzen, den Zufluss der fremden Silbermünzen und die weitere Ausprägung von Silbergeld stoppen sollte. Mit dem Silberpreisverfall war die Prägung zwar nach wie vor mit Gewinnen, die Verpflichtung zur Einlösung in Gold auf Basis der offiziellen Parität in Hinkunft aber mit Verlusten verbunden. In jährlichen Zusatzverträgen wurde nun in äusserst mühsamen und konfliktträchtigen Verhandlungen um Silber-Prägekontingente für die einzelnen Mitglieder gerungen. Jede Verhandlungsrunde begann mit der Beteuerung der offiziellen Delegationen, die Union nicht durch neue Silbermünzen zu belasten. Bald suchte man jedoch nach „fairen Regeln“ für die Aufteilung des entstehenden Münzgewinnes unter den Unionsstaaten, wenn doch geprägt werden würde. Anschliessend informierten die einzelnen Delegationen, dass eine außergewöhnliche Situation zur Forderung nach zusätzlichen Prägekontingenten zwinge. Die restlichen Delegationen stimmten unter der Bedingung zu, dass ihren Wünschen ebenso Rechnung getragen werde.

Schatten der Auflösung

1878 wurde schließlich der Konsens über die Suspendierung der Silberprägung erreicht. Die Existenz des entwerteten Silberumlaufes schwebte nun aber als Damoklesschwert über der Union. In der Liquidationsklausel von 1885 konnte man sich über die Aufteilung der Kosten im Falle einer Auflösung verständigen. Ihre Entstehungsgeschichte ist ein Musterbeispiel für die unterschiedliche Interpretation des Unionsvertrages durch die Mitglieder. Belgien hatte sehr viele silberne 5-Franc-Münzen geprägt, die Hauptmünze der Unions. Nun war Belgien strikt gegen eine Einlösung dieser Münzen in Gold durch jenen Staat, dessen Prägestempel sie trugen. Es forderte eine gleichmässige Aufteilung der Kosten auf die Union, da die freie Ausprägung von Silber den Unionsstatuten entsprochen hätte und Belgien einen großen Teil der erforderlichen Unionsgeldmenge zur Verfügung gestellt hätte. Der Unionsvertrag wäre – laut Belgien – nie zustandegekommen oder sofort bei Änderung der Metallpreisverhältnisse gekündigt worden, wenn von einer solchen Einlösungsverpflichtung hätte ausgegangen werden müssen. Die anderen Mitglieder argumentierten mit ihrer zurückhaltenden Prägepraxis und mit den bemerkenswerten finanziellen Vorteilen des belgischen Staates, die er ohne Widerspruch in Anspruch genommen hätte. 20 Jahre nach der Gründung war man so weit, die Union aufzulösen. Doch nun kam es anders. Da jedes Land im Falle einer Auflösung Kosten zu tragen gehabt hätte, fand sich kein Mitglied bereit, den Vertrag zu kündigen. Die Union beizubehalten war das geringere Übel als ihre Auflösung. Der Wunsch, Verluste, in die Zukunft zu verschieben, wirkte noch über den 1. Weltkrieg hinaus unionserhaltend.

Diskrepanz zwischen Vertrag und Realität

Weil am Unionsvertrag festgehalten wurde, kam es bereits früh zu einer Abweichung zwischen Vertrag und Unionsrealität, deren Ursachen bereits skizziert wurden: Festgeschriebene Preisverhältnisse zwischen Währungsmetallen, zwischen Metall- und Papiergeld, zwischen den Währungen der Mitglieder stellten sich auf den monetären Märkten nicht mehr ein. Dies bot Anlass zu vielfältigen Spekulationsgeschäften. Viel beklagt waren Geldwanderungen durch die Union, begleitet von monetären Knappheiten und Überschwemmungen, akkordierten Einsammlungs- und Repatriierungsaktionen, Banken- und Spekulationskrisen, diversen Münzdrainagen und entsprechenden makroökonomischen Fehlentwicklungen, die die einzelnen Unionsmitglieder unterschiedlich trafen. In der Folge setzten die Mitglieder ihre gemeinsamen Ordnungselemente formell außer Kraft, umgingen sie, nutzten Lücken nicht vollständig spezifizierter Verträge oder verletzten diese.

Lernen aus der Geschichte?

Natürlich sollte man sich davor hüten, nun oberflächliche Analogieschlüsse zu ziehen. Doch auch der Verweis auf veränderte Rahmenbedingungen und Inhalte greift allemal zu kurz. Lernen aus der Geschichte ist möglich, aber nicht zwingend. Selbstverständlich können historische Erfahrungen keine Beweise für das Eintreffen bestimmter zukünftiger Ereignisse und Entwicklungen liefern. Dies ist trivial. Wird die zweite Hälfte des 19. Jahrhunderts betrachtet, ist zu beachten, dass damals Metallwährungsstandards praktiziert wurden. Eine Nichtteilnahme an Währungsunionen hatte im Falle der unilateralen Akzeptanz der Spielregeln der internationalen Metallwährungsordnung geringere Konsequenzen für die Mitglieder als im aktuellen europäischen Unionsregime. Im Vergleich zu heute war das wirtschaftspolitische Interventionsniveau gering ebenso der realwirtschaftliche Integrationsgrad und das gemeinsame Regulierungsniveau. Die historische Ausprägung von Verträgen und Spielregeln unterscheidet sich von den gemeinsamen monetären Institutionen, etwa der Europäischen Zentralbank. Dies sind nur einige Unterschiede. Es muss also beim Vorliegen vergleichbarer Phänomene vielmehr darum gehen, Strukturelemente, darin enthaltene vergleichbare Verhaltensanreize und wiederkehrende Reaktionsmuster der Betroffenen zu erkennen. Nicht um vordergründige historische Parallelen und um oberflächliche Assoziationen geht es, sondern darum einige wiederkehrende Entwicklungen zu beachten: Erstens die Kombination gemeinsamer und dezentraler Ordnungselemente wirkten in der Vergangenheit als Sprengkräfte für monetäre Unionen. Zweitens zählten vor allem die Staatshaushalte oder budgetrelevante Angelegenheiten zu den dezentralen Ordnungselementen. Drittens wurde in Dilemmasituationen immer im dezentralen Interesse gehandelt. Daraus können für die aktuelle Situation nun unterschiedliche Schlussfolgerungen gezogen werden, was hier jedoch nicht geschehen soll.