Steuerwettbewerb zwischen Gemeinden?
Die Diskussion über den Vorschlag des Bundesfinanzministers

Kürzlich hat der Bundesfinanzminister vorgeschlagen, die Steuerautonomie der Gemeinden um einen lokalen Zuschlag zur Einkommensteuer auszuweiten. Die Gemeinden erhalten derzeit 15 Prozent des Aufkommens der Einkommensteuer, allerdings ohne selbst einen Einfluß auf die Steuerlast nehmen zu können. Der Schäuble-Vorschlag sieht nun vor, den Tarif der bundesweit einheitlich erhobenen Einkommensteuer soweit abzusenken, daß das verlorene Steueraufkommen möglichst genau den bisher den Gemeinden zugeflossenen Einnahmen aus der Einkommensteuer entspricht. Im Gegenzug soll jede Gemeinde selbst einen Aufschlag auf die Einkommensteuer erheben dürfen.

Einige wichtige Details werden – sofern dieser Vorschlag überhaupt die ersten skeptischen Reaktionen überlebt und ernsthaft in Erwägung gezogen wird – in der weiteren politischen Diskussion erst noch zu klären sein. So könnte etwa den bisher ablehnenden Sozialdemokraten eine kommunale Steuerautonomie vielleicht eher schmackhaft gemacht werden, wenn man den bundeseinheitlichen Tarif vor allem unten absenkt, für hohe Einkommen die Grenzsteuersätze aber konstant hält. Dies würde bedeuten, daß Großverdiener auch im für sie besten Fall (mit einem Wohnsitz in einer Gemeinde ohne eigenen Einkommensteueraufschlag) mit ihrer Grenzsteuerlast nicht besser gestellt würden als im Status quo. Vom Steuerwettbewerb profitieren könnten dagegen vor allem diejenigen, die mittlere und geringe Einkommen erwirtschaften.

Es ist also voreilig, über den Vorschlag des Bundesfinanzministers bereits jetzt mit Verteilungsargumenten den Stab zu brechen. Die Frage, welche Einkommensschichten vom Steuerwettbewerb der Gemeinden profitieren, wird sehr stark von den konkreten Rahmenbedingungen dieses Wettbewerbs abhängen, die aber nach dem bisherigen politischen Diskussionsstand noch gar nicht fixiert sind.

Aber auch auf der anderen Seite des politischen Spektrums regt sich Widerspruch: Die FDP lehnt den Vorschlag ab, weil er nicht mit einer Abschaffung der Gewerbesteuer verknüpft ist. Tatsächlich sah ein früherer Vorschlag des Bundesfinanzministers einen solchen Tausch vor, doch dieser Plan erwies sich als nicht konsensfähig. Vor allem die Gemeinden selbst reagierten ablehnend und forderten vielmehr eine Revitalisierung der Gewerbesteuer, etwa durch Einbeziehung von Freiberuflern in den Kreis der Steuerpflichtigen. Zwar ist es verständlich und völlig legitim, daß die FDP eine ihrer wichtigsten Wählergruppen vor diesem Szenario schützen will. Es wäre aber vielleicht auch aus ihrer Sicht sinnvoll, einen kommunalen Einkommensteuerzuschlag als Alternative zu einer Ausweitung der Bemessungsgrundlage der Gewerbesteuer zu diskutieren.

Jenseits der parteipolitischen Verhandlungsstrategien spricht jedenfalls viel für eine Stärkung der lokalen Steuerautonomie, auch in der Einkommensteuer. Die von den Gemeinden bereitgestellten öffentlichen Leistungen sind zu einem guten Teil durch eine begrenzte geographische Reichweite gekennzeichnet: Schulen, öffentliche Parks, Theater, Konzerthäuser, Bibliotheken – all dies ist vor allem für die lokalen Steuerzahler selbst unmittelbar interessant. Mit einer lokalen Einkommensteuer erhält also das Äquivalenzprinzip ein stärkeres Gewicht. Es gibt einen engeren Zusammenhang zwischen lokalen öffentlichen Leistungen und lokalen Steuerlasten; die Kosten lokaler öffentlicher Leistungen werden für die Bürger in ihrer Rolle als Steuerzahler spürbarer, was sie in ihrer Rolle als Wähler zu informierteren Entscheidungen führen kann. Ganz generell gewinnen die Bürger auch an Souveränität hinzu, wenn sie bei der Wahl ihres Wohnsitzes nicht mehr nur mit einem nach Leistungen, sondern auch mit einem nach Steuerlasten differenzierten Angebot konfrontiert sind.

Zweifellos hat dieser Zugewinn an Bürgersouveränität eine Kehrseite. So spiegelt sich etwa in der Stadt-Umland-Problematik eine Tendenz zum Trittbrettfahren wider: Man läßt sich in der steuergünstigen Vorortgemeinde nieder, nutzt aber in der teuren Metropole das subventionierte Opernhaus. Bei genauerem Hinsehen zeigt sich allerdings, daß bei fast allen lokal bereitgestellten öffentlichen Leistungen der Ausschluß von Trittbrettfahrern durchaus technisch durchsetzbar ist. Die Metropole kann etwa in ihrem Opernhaus als Standardpreis kostendeckende Eintrittspreise verlangen, aber gleichzeitig ihren eigenen Bürgern personalisierte Gutscheine zukommen lassen, mit denen diese ermäßigte Abonnements oder Einzelkarten erwerben können. Ähnliches gilt für andere lokale Leistungen: Für städtische Verkehrsinfrastruktur beispielsweise gibt es inzwischen weltweit eine Reihe von Beispielen gut funktionierender City-Maut-Systeme, die auch eine Preisdiskriminierung zwischen Anwohnern und Pendlern zulassen würden.

Schließlich gibt es noch die Frage der Effizienz des lokalen öffentlichen Sektors. Es wäre wohl übertrieben zu behaupten, daß im lokalen öffentlichen Sektor in Deutschland bereits alle (oder auch nur annähernd alle) Effizienzreserven ausgeschöpft sind. Einzelne empirische Studien deuten aber darauf hin, daß fiskalische Autonomie den positiven Effekt bürgerschaftlichen Engagements auf die Effizienz des öffentlichen Sektors deutlich verstärkt.

Bei all dem ist, wie oben schon gesagt, zu beachten daß die fiskalischen Verteilungseffekte eines kommunalen Steuerwettbewerbs relativ zum Status quo in erheblichem Maße davon abhängen, wie der bundeseinheitliche Einkommensteuertarif und sein Zusammenspiel mit den kommunalen Aufschlägen im Detail konstruiert werden. Sie sind daher auch kein überzeugender Grund, um kommunalen Steuerwettbewerb per se abzulehnen. Eines der wenigen wirklich gewichtigen Argumente gegen lokale Steuerautonomie ist vermutlich die Gefahr von verstärkten Segregationsprozessen: Es gibt gute Gründe, ein Sortieren der Bürger entsprechend ihrem Einkommen in Hoch- und Niedrigsteuergemeinden vermeiden zu wollen. Aber auch hier deuten die Erfahrungen in anderen Ländern darauf hin, daß man solche Segregationstendenzen durch geeignete Rahmenbedingungen für den Steuerwettbewerb schwächen kann.

Die vom Bundesfinanzminister vorgeschlagene lokale Steuerautonomie ist immer noch begrenzt. Befürchtungen, die Gemeinden würden in einen ruinösen Steuerwettbewerb gestürzt, sind deutlich übertrieben. Es trifft eher das Gegenteil zu: Im Fall der tatsächlichen Umsetzung des Vorschlages hätten wir es hier mit einem begrenzten und kontrollierten politischen Experiment zu tun. Die Lehren aus einem solchen ersten Schritt in Richtung Wettbewerbsföderalismus könnten dann die Grundlage einer weiteren, rationalen Diskussion über das Für und Wider von Steuerautonomie etwa auch auf der Länderebene sein. Die Chancen stehen gar nicht schlecht, daß die Deutschen Gefallen am Einkommensteuerwettbewerb finden werden, wenn sie ihn nur erst ausprobieren.