Eine europäische Transferunion – die Lösung für die Euro-Probleme?

Die verzweifelte Suche nach Auswegen aus der seit zwei Jahren andauernden Schulden- und Finanzkrise in der EU gebiert immer neue Wunschbilder, die sich in Euphemismen überbieten. Schon seit Längerem geistert die Idee einer „Transferunion“ durch die Hirne der Politiker vor allem in den Krisenländern, aber auch der europapolitischen Entscheidungsträger in der Europäischen Kommission und im Europäischen Parlament und sogar in den USA und im IWF. Damit will man die Finanzierungsprobleme der überschuldeten Euro-Länder lösen. Seit dem am 9. Dezember 2011 beschlossenen „Fiskalpakt“ (offiziell „Vertrag über Stabilität, Koordinierung und Steuerung in der Wirtschafts- und Währungsunion)“ ist der Vorschlag für eine „Fiskalunion“ hinzugekommen. Aus der drohenden Pleite verschiedener spanischer Banken ist schließlich jüngst die Forderung nach Errichtung einer „Bankenunion“ erwachsen, bei der alle Banken in der Eurozone gemeinschaftlich füreinander für ihre Schulden haften – sollen. Das hat unter den deutschen Ökonomen eine heftige Debatte ausgelöst, wobei die Einschätzungen von der Bankenunion als Schreckgespenst bis zur Hoffnung reichen, dass dadurch endlich Ruhe an der Euro-Front geschaffen werden können.

Der Optimist könnte nun meinen: Wie schön, dass sich offensichtlich so viele Politiker derart einig sind, dass in den vorgeschlagenen „Unionen“ der Segen für den Euro und die Lösung für die ,Euro-Krise“˜ liegt. Dieser Segen wird offenbar in „mehr Europa“ und entsprechenden Verzichten auf nationalstaatliche Eigenständigkeit gesehen. Aber wie schon Goethe erkannte: „Wenn sich eine große Menge Menschen einig ist, kann man fast sicher sein, dass sie sich irren!“ Ob das auch für die beschworenen neuen „Unionen“ gilt?

Fiskalunion, Bankenunion, Transferunion?

Das Faszinierende an der aktuellen Diskussion ist, dass sich die genannten Schlagworte wunderschön anhören, weil sie suggerieren, dass in gemeinsamen Ansätzen ein Mehrwert für alle liege – ganz nach dem Motto „Gemeinsam sind wir stärker“. Sie verdecken allerdings zweierlei: Zum Einen, dass der scheinbare Konsens nur daraus resultiert, dass die Befürworter und Gegner mit den Begriffen ganz verschiedene Inhalte verbinden. Zum Anderen, dass hinter diesen differierenden Sichtweisen gewaltige Konfliktpotentiale stecken, weil es bei allen „Unions-Lösungen“ massive Umverteilungswirkungen geben würde, also Gewinner und Verlierer.

Das beginnt bereit bei dem Konzept der „Fiskalunion“, das auf zwei Säulen ruhen soll: Erstens auf einer schärferen Kontrolle der nationalen Fiskalpolitiken sowie zweitens auf der Einführung einer gemeinsamen Haftung von Staatsschulden, um dadurch die Furcht vor Staatsbankrotten zu bannen und die Zinslasten in den Staatshaushalten der hoch verschuldeten Länder zu senken. Eine „fiskalische Union“ würde letztlich darin bestehen, dass die Entscheidungen der an dieser Union beteiligten Länder über Ausgaben, Steuern, Abgaben und Verschuldung gemeinsam treffen würden. Das wurde von einigen Euro-Ländern wie (zumindest bislang) vor allem Deutschland (und einer Minderheit anderer EU-Länder) dahingehend interpretiert, dass die Einhaltung der Haushaltsdisziplin verschärft werden und einer künftigen Verschuldung Einhalt geboten werden müsste; in diese Richtung zielen die insbesondere im Fiskalpakt vom 09.12.2011 enthaltenen Absichtserklärungen für die Einführung verfassungsrechtlicher nationaler „Schuldenbremsen“ nach deutschem Vorbild und eine prinzipiell vorgesehene Verschärfung des Stabilitäts- und Wachstumspaktes  in Bezug auf den Abbau von Haushaltsdefiziten und Schuldenständen. Andere Länder – und dazu zählt unübersehbar die Mehrheit der Unterzeichnerstaaten des „Fiskalpakts“ – haben eher die Möglichkeiten der erleichterten Finanzierung ihrer Schulden im Auge und rechnen vermutlich auch damit, dass auch ein ,gehärteter“ Stabilitäts- und Wachstumspakt hinreichende Spielräume für Umgehungen und Ausnahmeregelungen für die nationale Finanz- und Schuldenpolitik lassen werde. Zu solchen Vorstellungen gesellt sich dann zunehmend die Forderung nach „Eurobonds“, d.h. mit Kern nach Anleihen mit gemeinsamer Haftung aller Euro-Länder. Diese Idee wird schon seit einiger Zeit von Kommissionspräsident Manuel Barroso, dem Europäischen Parlament, Vertretern der südeuropäischen Schuldnerländer (neben Griechenland v.a. Spanien und Italien) sowie neuerdings auch von EZB-Präsident Mario Draghi, Euro-Gruppen-Chef Jean-Claude Juncker, aber auch von der OECD und US-amerikanischen Politikern und Ökonomen (z.B. von dem Wirtschafts-Nobelpreisträger George Stiglitz) propagiert.

Auch das Konzept der „Bankenunion“ ist ebenso vielschichtig wie unklar. Damit verbinden sich erstens Gedanken einer Euro-weiten Bankenaufsicht, die Fehlentwicklungen im Bankensektor wie aktuell insbesondere in Spanien verhindern soll, damit droht allerdings eine Spaltung des Finanzmarktes, wenn Länder wie Großbritannien nicht mitmachen sollten. Zweitens stellen sich neue Haftungsfragen, wenn die europäische Aufsicht versagt und dann eine ,vergemeinschaftete“˜ Restrukturierung und Abwicklung von Banken erfolgen soll. Den Kern und ,Schlussstein“˜ einer Bankenunion soll aber schließlich drittens eine gemeinsame Einlagensicherung bilden. Damit wird deutlich, dass es – wie bei Eurobonds im Rahmen einer „Fiskalunion“ – letztlich um eine Vergemeinschaftung von Risiken gehen soll, die sich zugunsten von Ländern mit Banken in Problemlagen und zu Lasten solider Länder mit stabilen Bankensystemen auswirken würde. Bislang hat sich die Bundesregierung allerdings gegen eine solche versteckte Poolung von Bankenrisiken und die damit verbundene Auflösung des Zusammenhangs von Entscheidung und Haftung ausgesprochen. Freilich gibt es auch unter Ökonomen durchaus nicht nur Gegner, sondern auch Befürworter einer Bankenunion (z.B. Clemens Fuest aus Oxford), wenngleich unter strengen Auflagen, die in der Realität freilich nur geringe Realisierungschancen haben würden.

Den Kern der Hoffnungen auf die Segnungen europäischer ,Gemeinschaftslösungen“˜ bildet schließlich das bereits seit einigen Jahren immer wieder postulierte Wunschbild einer „Transferunion“ in der EU, bei dem die ,Starken“˜ den ,Schwachen“˜ helfen sollen. Was allerdings eine „Transferunion genau bedeuten soll, bleibt vielfach unklar. Unter einer Transferunion können nämlich ganz verschiedene Konstrukte verstanden werden. Eine Transferunion im engsten Sinne hieße, dass ein institutionalisierter Mechanismus mit direkten und offenen Transfers zwischen den Mitgliedsländern geschaffen würde; in Deutschland existiert ein derartiger Mechanismus beispielsweise mit dem Länderfinanzausgleich (i.e.S.), in den die wohlhabenden – d.h. steuerstarken – Bundesländer einzahlen, um die Länder mit geringeren Steuereinnahmen zu alimentieren. Einen Extremfall einer solchen Transferunion bildet eine (uneingeschränkte) Schuldenunion, bei der alle Mitglieder gemeinschaftlich für die Schulden (und Defizite) eines anderen Mitglieds haften und deshalb im Notfall – d.h. im Fall der Zahlungsunfähigkeit – gezwungen wären, unbegrenzte Transfers zur Schuldenbedienung zu leisten;  eine solche Schuldenunion existiert wohlgemerkt (trotz der sog. „Bundesgarantie“)  nicht einmal im deutschen Bundesstaat. Eine Transferunion im engeren Sinne würde darüber hinaus versteckte Umverteilungseffekte zwischen den öffentlichen Haushalten – d.h. im EU-Fall: zwischen den EU-Ländern – einschließen, z.B. solche Begünstigungs- bzw. Belastungswirkungen, die aus nicht marktgerechten Zinsen für Kredite resultieren. Eine EU-Transferunion im weitesten Sinne schließlich könnte alle Umverteilungseffekte (hier: innerhalb der EU) erfassen. In den aktuellen Euro-Diskussionen geht es freilich im Kern um die gemeinsame Haftung aller EU-Mitgliedsländer für ihre jeweiligen Staatsschulden, wodurch man sich niedrigere Risikoprämien und damit niedrigere Zinsen für die hochverschuldeten Krisenländer erhofft.

Auf dem Weg in die Transferunion – oder schon mittendrin?

Geht man von der o.g. Definition einer Transferunion im weitesten Sinne aus, so könnte man angesichts der seit Langem praktizierten erheblichen – politisch aber durchaus gewollten  – Umverteilungen im Rahmen der EU-Agrarpolitik und der EU-Strukturpolitik bereits von einer solchen Union sprechen. Seit der Einrichtung der „Rettungspakete“ zur Finanzierung der Euro-Krisenländer sind aber nun die indirekten Umverteilungswirkungen hinzugekommen, die sich aus den nicht marktgerechten Zinsen und der ,geborgten Bonität“˜ für die an die Krisenländer gewährten Kredite ergeben. Das gilt für die bilateralen Hilfsmaßnahmen zugunsten Griechenlands ebenso wie für die multilateralen Hilfen aus dem EFSF für Irland, Portugal und nunmehr auch Spanien. Die Transferpolitiken innerhalb der EU haben damit eine neue Qualität erreicht, da  nun eine Transferunion im engeren Sinne – teils mit offenen, teils mit versteckten Transfers – entstanden ist. Begünstigt werden dabei freilich nicht mehr die ,armen“˜ Mitgliedsländer (wie bei den EU-Strukturfonds) bzw. die Länder mit hohen Agraranteilen (wie bei der EU-Agrarpolitik), sondern solche Länder, die durch leichtsinnige Schuldenpolitik in Leistungsbilanzkrisen und als Folge davon in Solvenzprobleme bis an die Grenze der Zahlungsunfähigkeit geraten sind. Insofern haben die Europapolitiker in der Tat bereits eine Transferunion im engeren Sinne entstehen lassen, womit gleichzeitig massive Verletzungen fundamentaler Prinzipien der Europäischen Währungsunion einhergegangen sind. Das gilt einmal für die im Maastrichter Vertrag verankerte No-Bail-Out-Klausel gem. Art. 125 AEUV, gegen die zumindest faktisch durch die Rettungsschirm-Politik verstoßen worden wird (selbst wenn die Auslegung von Art. 125 AEUV unter Europarechtlern nicht ganz unumstritten ist). Zum zweiten aber auch gegen das Verbot der Staatsfinanzierung durch EZB bzw. ESZB gem. Art. 123 AEUV, das durch die ausufernden Ankäufe von „Ramschanleihen“ der Krisenländer durch die EZB seit zwei Jahren massiv verletzt wird; die Begründung der Transaktionen mit dem Argument angeblicher „geldpolitischer Verwerfungen“ vermag diese Verstöße gegen das – ebenfalls im Maastrichter Vertrag und im AEUV als fundamentale Geschäftsgrundlage der Währungsunion verankerte – Postulat der (instrumentellen) Unabhängigkeit der Notenbank nicht zu rechtfertigen.

Insgesamt bleibt als Zwischenfazit: Die EU – sowie speziell die Euro-Zone – befinden sich bereits mitten in einer Transferunion nicht nur im weiteren, sondern sogar schon im engeren Sinne. Umso wichtiger ist es, die Frage zu prüfen, ob der noch wesentlich weiter gehende Schritt in eine Transferunion im engsten Sinne mit voller Gemeinschaftshaftung und damit verbundenen potentiellen Transfers vertretbar wäre oder aber unüberschaubare Risiken bergen würde.

Gibt es eine Rechtfertigung für Finanztransfers im Euro-Raum?

Die Wirtschaftswissenschaften bieten durchaus gewisse Argumente, mit denen sich Finanztransfers in einer Währungsunion unter  bestimmten Voraussetzungen begründen lassen können. So können aus wohlfahrtstheoretischer Sicht zweckgebundene Finanztransfers die allokative Effizienz im gemeinsamen Währungsraum erhöhen, wenn dadurch z.B. positive Effekte in wachstumsträchtigen Regionen ausgelöst werden. Distributiv motovierte Transfers können zu einer Verringerung von Wohlstandsunterschieden bei solchen Staaten beitragen, die unterproportional von der Währungsunion profitieren; hierfür wären ungebundene Finanztransfers geeignet. Eine mögliche stabilisierungspolitische Begründung kann darin liegen, makroökonomische Instabilitäten bzw. Krisen als Folge der Währungsunion zu mindern, etwa bei „irrationalen“ Reaktionen der Finanzmärkte; Finanztransfers erhielten dann den Charakter eine Versicherungsmechanismus“˜. Eine solche Rechtfertigung wird in der gegenwärtigen Krisendiskussion zuweilen auch von den Befürwortern einer „Schuldenunion“ vorgebracht.

Allerdings sind die aktuellen Finanztransfers an die Krisenländer wohlfahrtsökonomisch nicht überzeugend begründbar. Was die allokativen und/oder distributiven Ziele von Transfers betrifft, so werden sie bereits über die vorhandenen Instrumente der EU-Strukturpolitik verfolgt; das auf dem jüngsten EU-Gipfel beschlossene zusätzliche Paket von Strukturhilfen für Krisenländer läuft insofern nur auf eine Aufstockung der existierenden (zudem weitgehend ineffizienten) Fazilitäten hinaus, kann allerdings allenfalls langfristig wirken und zur Lösung der kurzfristigen Probleme nichts beitragen. Nicht überzeugen können auch Versuche, die Politik der „Rettungsschirme“ mit stabilisierungspolitischen Makrozielen (Preisniveaustabilität, Vollbeschäftigung, Wirtschaftswachstum) oder aber mit der Notwendigkeit einer „Stabilisierung des Euro“ zu rechtfertigen. Bei den gegenwärtigen Turbulenzen handelt es sich nicht um eine Krise „des Euro“, sondern um Schuldenkrisen einzelner Euro-Länder. Und die These, eine Transferunion (mit einer Vergemeinschaftung der Staatsschulden) könnte mögliche Ansteckungseffekte bei anderen Problemländern („Dominoeffekte“) verhindern, basiert entscheidend auf der Annahme, dass Finanzmärkte grundsätzlich irrational seien. Insgesamt erscheinen die wohlfahrtsökonomischen Rechtfertigungsversuche für eine Ausweitung der EU-Transfermechanismen bis hin zu einer Vergemeinschaftung von Staatsschulden wenig überzeugend.

Die primären Motive für die permanente Ausweitung der Rettungsschirme sowie der Hilfsmaßnahmen durch EZB-Ankäufe liegen offenkundig vielmehr im politökonomischen Bereich. Aus der Sicht der Neuen Politischen Ökonomie können Finanztransfers in einer Währungsunion (integrations)politischen Kompensationszielen im Sinne eines Interessenausgleichs zwischen mehr und weniger profitierenden Mitgliedstaaten der Währungsunion dienen. Finanztransfers sind dann nicht nur aus Sicht der Empfängerländer erwünscht, weil sie diesen bei der Bewältigung kurzfristiger (oder langfristiger) Finanzierungsprobleme helfen, sondern können auch den Geberländern als Mittel dienen, um die (vermuteten) Vorteile der gemeinsamen Währung zu erhalten. Es handelt sich also letztlich um politische Konzessionsentscheidungen der Geber gegenüber den Empfängern.

Risiken einer Transferunion

Allerdings müssen die unterstellten politischen „Vorteile“ der Geberländer gegen die ökonomischen Kosten der Transferpolitik abgewogen werden. Diese liegen bei den Rettungsschirmen aktuell ,nur“˜ in den (impliziten) Zinsvorteilen und der ,geborgten Bonität“˜ für die Empfängerländer, auf lange Sicht aber vor allem darin, dass die Kredite wahrscheinlich (zumindest teilweise) in verlorene Zahlungen umgewandelt werden müssen. Die darin liegenden finanziellen Risiken z.B. für die Bundesrepublik haben inzwischen mit der mehrfachen Ausweitung des EFSF (Europäische Finanzstabilisierungsfazilität) und der geplanten Errichtung des ESM (Europäischer Stabilitätsmechanismus) eine Größenordnung erreicht, die das Volumen des Bundeshaushalts weit übersteigen. Hinzu kommen die möglichen Verluste aus den Interventionen der EZB und den Target-Krediten, die sich ebenfalls für Deutschland im schlimmsten Fall auf dreistellige Milliardenbeträge summieren könnten. Es liegt auf der Hand, dass Zahlungsverpflichtungen eines solchen Ausmaßes die Bundesrepublik überfordern müssten. Im Fall einer Bankenunion mit gemeinschaftlicher Einlagensicherung würden sich die Risiken für die deutschen Banken – und in letzter Konsequenz erneut für den deutschen Steuerzahler – sogar auf mehrere Billionen Euro belaufen.

Neben den finanziellen Risiken für die öffentlichen Haushalte bzw. für den Steuerzahler liegen die Gefahren einer ausgeweiteten EU-Transferunion aber vor allem in der hohen Wahrscheinlichkeit, dass eine solche Transferunion ein zusätzliches Moral Hazard-Verhalten von Krisenländern provozieren würde. Wenn sich nämlich ein potentielles Schuldnerland auf die Mithaftung der übrigen Länder verlassen kann, entfallen das grundlegende marktwirtschaftliche Prinzip, dass Entscheidung und Haftung zusammenfallen müssen, und damit der Anreiz, weitere Verschuldung zu begrenzen. Das gilt ebenso für Eurobonds mit gemeinschaftlicher Haftung aller Euro-Staaten, hinter denen sich letztlich der Rückgriff auf die Ersparnisse der solideren Mitgliedsländer verbergen würde. Eine Gemeinschaftshaftung bzw. Eurobonds würden daher die Neigung zum Schuldenmachen nicht verringern, sondern zweifellos verstärken. Deshalb ist, wie Bundesbankpräsident Jens Weidmann kürzlich treffend formuliert hat, „die Ausweitung der Gemeinschafthaftung … keine Antwort auf eine drohende Reformmüdigkeit in Europa, im Gegenteil“. Eine fromme Illusion ist auch der Glaube, man müsse nur auf EU-Ebene hinreichend strenge Kontrollen für die nationalen Finanzpolitiken etablieren, um die Risiken einer Gemeinschafthaftung für Staatsschulden (und ggfs. auch für Bankenschulden) in den Griff zu bekommen. Selbst wenn dazu entsprechende Klauseln in einem neuen EU-Vertrag verankert würden, gehört viel Blauäugigkeit dazu zu glauben, dass man dadurch die Schuldensünder zu einer soliden Haushaltspolitik zwingen könne. Die katastrophalen Erfahrungen mit dem Stabilitäts- und Wachstumspakt unterstreichen, dass es immer Mittel und Wege geben wird, noch so strikte Vorschriften zu umgehen. Auch die Geschichte der ,Euro-Rettungsversuche“˜ ist, wie erwähnt, eine Geschichte permanenter Rechtsbrüche durch Kommission, Rat und auch durch die EZB. Und die jüngsten Äußerungen des neuen französischen Präsidenten Hollande, man werde die im Dezember im Rahmen des „Fiskalpaktes“ für alle Euro-Länder vereinbarte nationale Schuldenbremse nach deutschem Vorbild keinesfalls in der französischen Verfassung verankern, demonstriert erneut den mangelnden Willen, eine solche Vorschrift mit einer stengen Bindungswirkung für die nationale Schuldenpolitik ernsthaft respektieren zu wollen.

Transferunion als Zentralisierungsmotor

Selbst wenn aber eine Transferunion inklusive Haftungsgemeinschaft mit tatsächlich wirksamen strengen Kontrollen durch EU-Organe ,abgesichert“˜ werden könnte, ergäbe sich daraus das integrationspolitische Problem einer unvermeidlichen (weiteren) Verlagerung fundamentaler finanzpolitischer und allgemein-politischer Kompetenzen von der Ebene der Mitgliedstaaten auf die  EU-Ebene. Derzeit haben euphemistische Schlagworte derart, dass man zur Lösung der Euro-Krise „mehr Europa brauche“, nicht nur bei Mitgliedern der Europäischen Kommission und des EP, sondern auch bei vielen Politikern der Mitgliedstaaten – sowie nicht zuletzt  auch in Deutschland (z.B. Finanzminister Schäuble) – Hochkonjunktur. Dabei wird suggeriert, dass mit einer weiteren Zentralisierung in Europa auf jeden Fall ein – wie es im Sprachgebrauch der Europäischen Kommission gerne heißt – „europäischer Mehrwert“ verbunden sein. Nun gibt es in der ökonomischen Theorie durchaus gewisse Argumente für eine fiskalische Zentralisierung- so bei europaweiten externen Effekten oder im Fall von europäischen Skalenerträgen. Dem stehen aber mindestens ebenso gewichtige Argumente der Finanztheorie für eine dezentrale Erfüllung finanzpolitischer Aufgaben gegenüber („Dezentralisierungstheorem“). Bereits die derzeitige Aufgabenverteilung zwischen EU und Mitgliedstaaten spiegelt nach Auffassung des Verfassers eine ineffiziente Kompetenzverteilung wider, die im Kern nur auf die erwähnten Kompensationseffekte zurückzuführen, aber ökonomisch nicht zu rechtfertigen ist. Die Etablierung z.B. eines europäischen Finanzministers würde diese Fehlkonstruktionen weiter verstärken. Eine EU-Transferunion, begleitet von einer Schuldengemeinschaft, würde daher nicht nur keinen Beitrag zur Lösung der ,Euro-Krise“˜ leisten, sondern auch die Zentralisierung in Europa befördern. Wenn man aber die Geschichte der europäischen Integration als eine Erfolgsgeschichte betrachten kann, dann deswegen, weil sie auf einem Wettbewerb der Mitgliedstaaten beruht und Zentralisierungstendenzen weitgehend in Grenzen gehalten worden sind. Es wäre fatal, wenn dieses positive Erbe der europäischen Integration durch den angeblichen Segen einer Transferunion zur „Rettung des Euro“ gefährdet würde.