Das Brexit-Theater, wie lange noch?

Das Unterhaus des britischen Parlaments hat am 15. Januar das zwischen London und Brüssel ausgehandelte und von den EU-Staats- und Regierungschefs auf einem Sondergipfel am 25. November 2018 gebilligte Austrittsabkommen mit einer historisch überwältigen Mehrheit (432 gegen 202 Abgeordnete) abgelehnt. Die Chancen für einen geordneten Austritt fristgerecht am kommenden 29. März stehen damit schlecht. Die Folgen für (i) die Wirtschaft, besonders die britische, (ii) die Arbeitnehmer, die britischen in der EU-27 und die EU-Bürger im Vereinigten Königreich, sowie (iii) die Erasmus-Program-Schüler und Studierenden aus der jeweils anderen Seite des Ärmelkanals wären dramatisch.

Politikversagen führt in die Sackgasse

Für jedermann ist in den vergangenen zweiundeinhalb Jahren deutlich geworden, wohin Politikversagen führen kann, nämlich in eine Sackgasse. Die Rede ist von  Politikversagen im Vereinigten Königreich, nicht in der Europäischen Union. Beteiligt waren und sind gleich mehrere prominente Spieler, und das Ganze hat sich (bisher) in fünf Akten  abgespielt.

Erstens: Der damalige Premierminister David Cameron hat aus rein parteiinternen Gründen zum 23. Juni 2016 ein Referendum über den Verbleib des Landes in der Europäischen Union einberufen, ohne zu bedenken, welcher Schaden politisch (Spaltung der Gesellschaft) und wirtschaftlich (anhaltende Wachstumsverluste) eintreten würde, wenn auch nur eine hauchdünne Mehrheit der Briten für einen Austritt stimmen, wie geschehen. So viel Format hatte er noch: er trat unverzüglich von allen Ämtern zurück.

Zweitens: Cameron hat es in seiner Selbstüberschätzung versäumt, deutlich auf den beratenen Charakter des Referendums hinzuweisen, was rechtlich in Ordnung gewesen wäre und angesichts der absoluten Parlamentsmehrheit seiner Konservativen Partei (Tories) keine Probleme bereitet hätte. Das Parlament wiederum hat es im Zeichen der ihm eigenen moralischen Überhöhung seiner Demokratievorstellungen unterlassen, die politische Verbindlichkeit des Referendum-Ergebnisses über die EU-Mitgliedschaft an ein aussagekräftiges und überzeugendes Quorum zu binden; Fachleute denken im allgemeinen an eine Mehrheit von 75 Prozent der Stimmberechtigten. Ein hohes Quorum setzt zwar das Arrowsche Unmöglichkeitstheorem nicht außer Kraft, aber die systemische Abweichung zwischen dem, wofür die Bürger stimmen, und dem,  was sie wirklich wollen, wird geringer. Wäre das Quorum beherzigt worden, hätte es einen Brexit-Prozess nicht gegeben (tatsächlich lag die Wahlbeteiligung bei 72,2 Prozent, für den Austritt stimmten 51,9 Prozent).

Drittens: Die zahlreichen Politiker, die populistisch den Brexit befürworteten, allen voran der Führer der britischen Unabhängigkeitspartei (UKIP) Neil Farage und der frühere Londoner Bürgermeister Boris Johnson, haben, allein um ihrem Ego zu frönen, das Volk nach Strich und Faden belogen, als sie diesem eine heile Welt ohne EU-Bindungen versprachen und verschwiegen, dass das Vereinigte Königreich als EU-Mitglied Ausnahmeregelungen genießt, namentlich bei der Finanzierung des europäischen Haushalts  („Briten-Rabatt“, von Margret Thatcher durchgesetzt) und bezüglich der Beibehaltung des Pfund-Sterling statt Übernahme des Euro („Option-out-Klausel“ im Maastricht –Vertrag).

Viertens, die neue Premierministerin Theresa May, die als Ministerin im Kabinett der Cameron-Regierung während der Referendum-Kampagne für den Verbleib in der  EU geworben hatte, schwenkte nach dem Referendum komplett ins Austrittslager über, mit dem Motto „Brexit is Brexit“. Aber eine klare Verhandlungsstrategie hatte sie nicht, nur laufende Einfälle über Prioritären und Unzumutbarkeiten. May schien zunächst zu hoffen, mit einzelnen EU-Mitgliedstaaten separate Vereinbarungen zum Vorteil des Vereinigen Königreichs treffen zu können – eine Fehlkalkulation. Sie glaubte, bei ihrem weiteren Vorgehen davon ausgehen zu können, mit ihrer Regierung allein, ohne Mitsprache des Parlaments („Royal Prerogative“),  alles zu entscheiden, was jedoch alsbald auf Grund eines Einspruchs durch eine britische Bürgerin (Gina Miller, Vermögensberaterin) zuerst das Londoner Hohe Gericht (November 2016) und sodann, nach eingelegter Berufung der Regierung, der Oberste Gerichtshof von England und Wales (Januar 2017) verboten. Die Zustimmung des Parlaments war verpflichtend. Zudem beging May den verhängnisvollen Fehler, ohne Not vorgezogene Unterhauswahlen anzusetzen, bei denen sie die absolute Parlamentsmehrheit für die Tories, die sie eigentlich ausbauen wollte, verlor. Sie begab sich damit in die Abhängigkeit der radikalen nordirischen Unionisten-Partei (DUP) und musste in Kauf nehmen, dass diese, neben sehr vielen konservativen Abgeordneten der eigenen Partei, bei der Abstimmung über das Austrittsabkommen ihr die Unterstützung versagen würden, wie sie es taten.

Fünftens, nach der Ablehnung des Ausstiegsvertrages durch das britische Unterhaus ist Theresa May nicht von ihrem Amt zurückgetreten, wie es normalen demokratischen Gepflogenheiten entsprochen hätte. Sie war eigennützig und klammerte sich an ihr Amt. Sie setzte auf den Gewinn des von der oppositionellen Labour-Partei für den folgenden Tag (16. Januar 2019) beantragten Misstrauensantrages, was ihr gelang, weil keiner der Abgeordneten ihrer Partei und auch nicht der DUP Neuwahlen wünschten, bei denen der Verlust eines lukrativen Mandats drohte. In dem sog. „Plan B“, den die Regierungschefin am 21. Januar dem Unterhaus vorgelegt hat, findet sich nur die Idee von Nachverhandlungen über das Austrittsabkommen, wissend, dass dafür bei der EU keine Bereitschaft besteht. Gespielt wird einfach auf Zeit. Dass dabei noch mehr Zukunftsunsicherheit unter den Marktteilnehmern entsteht, die wie eine Steuer auf die wirtschaftliche Aktivität wirkt, ist May offenbar egal; dass sich auf der politischen europäischen Ebene Ratlosigkeit ausbreitet, die für die laufende Arbeit der Kommission, des Europäischen Rates und des Europäischen Parlaments lähmend sein könnte, das ignoriert sie ebenfalls.

Die EU muss konsequent bleiben

Sich dieses kumulative  Politikversagen, das in der EU-Geschichte beispiellos ist, zu vergegenwärtigen ist schon deshalb nötig, weil sich nach der Ablehnung des Austrittsabkommens sofort hierzulande angesehene Ökonomen, den einen oder anderen Institutspräsidenten eingeschlossen, zu Wort gemeldet haben und vorschlagen, die EU möge dem Vereinigten Königreich entgegenkommen. So etwa (i) beim Austrittstermin Ende März (verschieben und weiterverhandeln), (ii) beim Problem der „grünen  Grenze“ zwischen der Republik Irland und dem britischen Nordirland (die Backstop-Garantie für die Durchlässigkeit der inneririschen Grenze nach  dem Brexit zeitlich eng befristen oder ganz streichen und das Vereinigte Königreich nicht wider Willen in der Zollunion halten), (iii) bei den ausstehenden finanziellen Verbindlichkeiten des Landes (die geschätzten 60 bis 70 Milliarden Euro nicht voll einfordern) oder (iv) bei den vier Grundfreiheiten des europäischen Binnenmarktes (in der Arbeitnehmer-Freizügigkeit fünf gerade sein lassen). Kompromissbereitschaft seitens der EU, so das Argument der Wohlmeinenden, sei besser als ein sonst unvermeidlicher harter, ungeordneter Brexit in zwei Monaten.

Hier wird die Politökonomie auf den Kopf gestellt: Es ist nicht die  EU, die den Austritt des Vereinigten Königreiches wünscht, es ist das Vereinigte Königreich, das diesen Weg nach 44 Jahren Mitgliedschaft gehen will und dies offiziell durch den Brexit-Antrag vom 28. März 2017 bekundet hat. Es ist nicht die EU, die sich einem tragbaren Austrittsvertrag verweigert hat, sondern das britische Parlament, das diesen Vertrag so nicht akzeptiert. Dass eine Fristverlängerung für den Austritt etwas Positives bringen soll, wo doch viele Briten selber nicht genau wissen, was sie eigentlich wollen, außer die EU zu verlassen, ist ein Rätsel. Dass die EU ein Mitgliedsland – die Republik Irland – vor dem Kopf stoßen soll, indem wieder eine Zollgrenze zu Nordirland eingeführt wird, die die irische Wirtschaft stark belasten würde, und zwar dauerhaft, und im Nebeneffekt die einst mühsam erreichte Befriedung Nordirlands nach einem jahrzehntelangen Bürgerkrieg zwischen  Katholiken und Protestanten gefährden könnte, ist nicht nachvollziehbar. Dass das Vereinigte Königreich aus seiner finanziellen Verantwortung entlassen werden und   der Steuerzahler in Deutschland und den anderen Mitgliedstaaten dafür geradestehen soll, ist schwer zu vermitteln und würde im übrigen von den antieuropäischen Populisten genüsslich zum eigenen Vorteil instrumentalisiert. Und noch gravierender wäre es, wenn die EU einen der Grundpfeiler des Integrationsprozesses – den gemeinsamen europäischen Binnenmarkt als eine der größten ordnungspolitischen und friedenstiftenden Errungenschaften – absägte.

Man mag beklagen, dass auch die Europäischen Union und namentlich Deutschland durch den Brexit nachteilige Folgen für die Wirtschaft zu gewärtigen haben, nämlich in Form von Kosten treibenden tarifären und nichttarifären Barrieren im bilateralen Warenhandel und im Güterverkehr und durch abschreckende administrative Vorschriften bei den Direktinvestitionen auf der Insel – und es daher doch nur vernünftig sein kann, mit Hilfe von Zugeständnissen solche Konsequenzen so gering wie nur irgendwie möglich zu halten oder ganz abzuwenden. Ebenso muss  man beklagen, was allerdings die Wenigsten tun, dass der Austritt des Vereinigten Königreiches die EU um ein Mitgliedsland, das marktwirtschaftlich orientiert ist und für Freihandel steht, ärmer  macht und sich die ordnungspolitische Balance innerhalb der Staatengemeinschaft nach Süden verschiebt, in Richtung von mehr Staatsgläubigkeit und der daraus folgenden Neigung zum gesetzgeberischen und bürokratischen Interventionismus in die Märkte. Dies führt nachweisbar zu wachstums- und beschäftigungsfeindlichen Fehlallokationen aller Art, lässt aber viele linke Politiker aus ideologischer Verblendung kalt  – eine weitere Form von Politikversagen.

Aber: Ohne gemeinsame Regeln kann die Europäische Union nicht funktionieren. Argumentative Beliebigkeit in der wirtschaftswissenschaftlichen Beratung der Politik, das ist nicht zielführend; bei Lichte betrachtet ist sie kontraproduktiv. Akademische Ökonomen, die jetzt die EU zu Zugeständnissen auffordern, sollten dies in Kenntnis der Theorie des Public Choice beherzigen. Auch sollte die jüngste Staatsschuldenkrise in der Europäischen  Währungsunion eine Lehre sein: weil sich verschiedene Regierungen nicht an die aus gutem Grund gemeinsam vereinbarten Vorgaben zur Haushaltsdisziplin gehalten haben, stand der Euro vor der Gefahr einer Implosion und musste durch die Europäische Zentralbank „gerettet“ werden – unter Inkaufnahme  gravierender Verzerrungen auf den Geld- und Kapitalmärkten, weil geldpolitisch die Lenkungsfunktion des Zinsmechanismus ausgeschaltet wurde.

Wenn jetzt die Regeln, die die Finanzierung des EU-Haushalts betreffen, und der Ordnungsrahmen, der den europäischen Binnenmarkt gestaltet, aus Opportunitätsgründen ausgehebelt würden, stünde es um den Zusammenhalt der EU schlecht. Andere Mitgliedstaaten, denen die vielfältigen Vorgaben aus Brüssel stören, könnten Gefallen an der Idee finden, ebenfalls den Austritt aus der Gemeinschaft zu betreiben, auf diese Weise die als Last empfundenen Regelungen wie die Arbeitnehmer-Freizügigkeit, die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes und die nationalen Beiträge zur Finanzierung des EU-Haushalts abzustreifen und dennoch die Vorzüge des Binnenmarktes im Warenverkehr zu genießen. Anreize für ein Rosinenpicken darf es nicht geben. Deshalb muss die EU auf ihrer bisher eingenommenen klaren Linie bleiben. Es geht dabei überhaupt nicht um Revanchegelüste oder gewollter Bestrafung der Briten, wie hier und da gemunkelt wird. Es geht einzig und allein darum, das zum Wohle aller Erreichte in der europäischen Integration nicht leichtfertig aufs Spiel zu setzen.

Das Vereinigte Königreich ist am Zug

Die Hängepartie könnte schnell beendet werden, wenn das Vereinigte Königreich –die Regierung oder das Parlament oder beide gemeinsam – die formelle Austrittserklärung nach Artikel 50 des EU-Vertrages zurückzieht. Das wäre rechtlich möglich, solange das britische Unterhaus dem Austrittsvertrag nicht formell zustimmt, wie der Europäische Gerichtshof in einem Beschluss vom 10. Dezember 2018 festgestellt hat. Rational wäre es allemal. Die EU hätte gegen einen Verbleib des Vereinigten Königreichs in der Staatengemeinschaft bestimmt nichts einzuwenden, auch wenn sie die nicht unerheblichen Verhandlungskosten voll abschreiben müsste.

Die britische Regierung könnte sodann die eigene Bevölkerung umfassend und transparent darüber aufklären, dass der Austritt ihnen nur schadet: weniger Wachstum, mehr Arbeitslosigkeit, geringerer Wohlstand. Es liegen mittlerweile zahlreiche empirische Untersuchungen von britischen Experten (die Bank of England vorneweg) und Fachleuten aus anderen EU-Ländern (auch deutsche) vor, die keinen Zweifel über solche Fehlentwicklungen lassen. Da das Brexit-Drama die Gesellschaft extrem polarisiert hat, stünde die Regierung bei der Begründung eines Kurswechsels vor einer pädagogischen Herkulesaufgabe. Aber eine solche Aufgabe entschlossen anzupacken, lohnt sich bestimmt. Sollten später in der innenpolitischen Debatte Politiker erneut die EU-Mitgliedschaft in Frage stellen wollen, müssten sie ihre Argumente mit Fakten belegen. Selbst bei einem zweiten Referendum wäre zumindest der allgemeine Informationsstand so robust, dass europafeindliche Populisten keine Chance mehr hätten, die Menschen mit billigen Parolen zu blenden und ihnen wider besseres Wissen einzureden, es gebe einfache Lösungen für komplizierte wirtschaftliche  Zusammenhänge.

Wenn freilich das Vereinigte Königreich auf den Austritt aus der EU besteht, geordnet oder ungeordnet, wird es nicht umhin kommen, über die Ausgestaltung der künftigen wirtschaftlichen Beziehungen zur EU-27 nachzudenken. Drei Modelle stehen zur Diskussion:

Das Modell „Norwegen/Island/Liechtenstein“: Das Vereinigte Königreich wäre, wie diese drei Länder, Mitglied des Europäischen Wirtschaftsraums (EWR), der einer vertieften Freihandelszone gleichkommt. Will unter anderem heißen: Die Arbeitnehmer-Freizügigkeit für EU-Staatsbürger wäre zu gewährleisten. Dies dürfte den Brexit-Befürwortern nicht gefallen

Das Modell „Schweiz“: Das Vereinigte Königreich würde für jede einzelne Branche die Bedingungen des Zugangs zum europäischen Binnenmarkt  aushandeln. Eine Arbeitnehmer-Freizügigkeit wäre nicht Teil des Programms. Die innereuropäische Freiheit finanzieller Dienstleistungen allerdings auch nicht. Letzteres läge wohl nicht im Interesse Londons.

Das Modell „Freihandelsabkommen“. Das Vereinigte Königreich würde dem Beispiel zahlreicher anderer Länder, mit denen die EU im Laufe der Jahre bilaterale Freihandelsabkommen abgeschlossen hat, folgen. Diese Abkommen unterscheiden sich hinsichtlich der gegenseitig eingeräumten Zollzugeständnisse erheblich. In der Regel hat jede Seite eine eigene Vorstellung von sog. „sensiblen“ Branchen, die zum Schutz der inländischen Beschäftigten nicht einem zu harten Importwettwerb ausgesetzt werden sollten. Im Verhältnis des Vereinigten  Königreiches und  der  EU zählt wohl der Fahrzeugbau dazu. Deshalb brauchen die Verhandlungen über Freihandelsabkommen mitunter sehr viel Zeit, und so wäre es auch hier.

Sollte keines dieser Modelle zum Zuge kommen, wird das Vereinigte Königreich ganz auf sich selbst gestellt sein. Im Außenhandel wird es als Mitglied der Welthandelsorganisation (WTO) nur, aber immerhin, die bestehenden Regeln der Meistbegünstigung und Nichtdiskriminierung beachten müssen. Im Kapitalverkehr mit dem Ausland  (Direktinvestitionen) und bei den finanziellen Dienstleistungen kann das Land souverän verfahren, dürfte allerdings wegen des  internationalen Steuer-und Regulierungswettbewerbs nicht außer Acht lassen, welche Rahmenbedingungen an anderen Standorten herrschen.

Blog-Beiträge zum Thema:

Dieter Smeets: Brexit-Chaos ohne Ende …

Tim Krieger: Remain, Britannia!

Norbert Berthold: Noch ist das Vereinigte Königreich nicht verloren. Angst vor Sozialtourismus und Brexit-Nachahmern

Andreas Freytag: Gibt es etwas Positives am Brexit-Desaster?