Zwischen Skylla und Charybdis: Passt Mario Draghis EZB noch in ein demokratisches Institutionengefüge?

Im Jahr 1628 sah der englische König Karl I. keinen anderen Ausweg, als die Petition of Right zu akzeptieren, die beide Häuser des Parlamentes zuvor ausgearbeitet hatten. Der König wollte seine Unterstützung der protestantischen Fraktion im Dreißigjährigen Krieg mit Zwangsanleihen finanzieren, was bei seinen Untertanen auf wenig Begeisterung stieß. Daher beharrte das Parlament in der Petition of Right darauf, daß es neue Steuern ebenso wie neue Staatsschulden nur mit einer Mehrheit im Parlament geben könne. Die Petition of Right war zwar letztlich nur geduldiges Papier. Karl I. durchlebte dann noch eine absolutistische Phase und einen für ihn ungünstig verlaufenden Bürgerkrieg. Am 30. Januar 1649 wurde er enthauptet. Als die Engländer dann nach weiteren Wirren vierzig Jahre später einen neuen Monarchen aus den Niederlanden importierten, haben sie diesem aber vorsichtshalber im Bill of Rights ganz ähnliche Spielregeln diktiert. Damit erhielt die Petition von 1628 doch noch bleibende verfassungshistorische Bedeutung.

Dies ist keine kuriose Episode der Geschichte, sondern ein exemplarisches Beispiel. Das Recht des Parlamentes zur Entscheidung über Budgetfragen ist keine bürokratische Kleinigkeit, wie es heute vielleicht manchmal erscheint. Auch die amerikanischen Kolonisten forderten im 18. Jahrhundert no taxation without representation. Man würde heute sicherlich Kommentatoren finden, die ihnen kalten Ökonomismus und fehlende Solidarität, eben einfach übertriebene Knauserigkeit vorwerfen. Tatsächlich ging es aber damals um zentrale politische Freiheiten und Rechte.

Nicht nur die Repräsentation im politischen Prozeß ist wichtig, also die indirekte Mitbestimmung derjenigen Individuen, die von Steuern, Abgaben und öffentlichen Schulden als zukünftigen Steuerlasten betroffenen werden. Vielleicht noch wichtiger ist hier die Gewaltenteilung, das Aufspalten des Gewaltmonopols. Das Parlament kontrolliert die Regierung, es schränkt ihren Spielraum ein. Die Wahrscheinlichkeit des Mißbrauchs des Gewaltmonopols wird gesenkt.

All das kommt uns heute eigentlich selbstverständlich vor. Über Jahrhunderte war die Verfassungsgeschichte der westlichen Welt eine Geschichte des Kampfes um Gewaltenteilung und Repräsentation, um beider Sicherung und, wenn nötig, Zurückgewinnung. Heute ist es in den meisten westlichen Ländern kaum vorstellbar, daß man Wahlen mit einem Programm gewinnen könnte, das explizit die Aushebelung der Gewaltenteilung vorsieht, oder auch die Einschränkung der parlamentarischen Repräsentation von Bevölkerungsteilen.

Die Europäische Zentralbank ist formal fast völlig unabhängig. Die Gründungsväter der Währungsunion brüsteten sich damit, daß die Architektur der EZB dem Vorbild der Deutschen Bundesbank folge. Das ist auch weitgehend richtig: Ein einmal eingesetzter EZB-Präsident ist durch politischen Druck nicht loszuwerden, gleiches gilt für Mitglieder des EZB-Rates. Man mag als Regierung versuchen, Einfluß zu nehmen indem man bewährte Mitarbeiter zur EZB bzw. in die nationalen Zentralbanken befördert. Sind sie aber einmal dort, dann sind sie tatsächlich so unabhängig, wie es eben geht.

In Demokratien kann man eine solche Unabhängigkeit einer auch politisch sehr bedeutsamen Organisation von jeglichen politischen checks and balances nur dann rechtfertigen, wenn diese Organisation ein enges, klar definiertes Mandat zur Verfolgung eines Zieles hat, hinter dem eine breite und stabile politische Mehrheit oder gar ein Konsens steckt. Ein Beispiel für ein solches Ziel ist in Deutschland die Preisstabilität. Kein nennenswerter Teil der Bevölkerung hat etwas gegen Preisstabilität, es herrscht de facto ein Konsens. Es ist daher kein Problem, einer Zentralbank völlige Unabhängigkeit zu gewähren um das Ziel der Preisstabilität zu erreichen, zumal wenn diese Unabhängigkeit ohnehin eine notwendige Voraussetzung für das Erreichen des Ziels ist.

All dies gilt, wenn das Mandat der Zentralbank so forumuliert ist, daß sie tatsächlich auf dieses Ziel fokussiert ist und möglichst keine Möglichkeit hat, von dem der gewährten Unabhängigkeit zugrunde liegenden Zielkonsens abzuweichen. Was aber passiert, wenn der EZB-Rat etwas anderes will und ein passendes Schlupfloch findet? In Artikel 127 Absatz 2 des Vertrages über die Arbeitsweise der EU lesen wir, daß „das Reibungslose Funktionieren der Zahlungssysteme zu fördern“ ebenfalls zu den grundlegenden Aufgaben der EZB und der nationalen Zentralbanken gehöre. Was lange als technische Marginalie überlesen wurde, wird nun von Mario Draghi und Kollegen als Rechtfertigungsklausel für den Ankauf von Staatsanleihen gedeutet.

Ob diese Deutung formaljuristisch in Ordnung ist, kann ich als Ökonom nicht beurteilen. Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Entscheid vom 12. September jedenfalls angedeutet, daß es in der Hauptverwandlung diesen Sachverhalt noch einmal genau unter die Lupe nehmen wird. Was aber, wenn es formaljuristisch in Ordnung sein sollte? Auch dann hätten wir ein Legitimationsproblem. Eine völlig unabhängige, demokratisch in ihrem Handeln nicht kontrollierte Organisation würde ein formales Schlupfloch nutzen. Sie würde es nutzen um Maßnahmen durchzusetzen, die dem Konsens zuwiderlaufen, welcher der Gewährung von Unabhängigkeit zugrunde lag. Wir hätten es mit einer Machtanmaßung zu tun, für die es keine materielle demokratische Legitimation gäbe.

Die EZB hat derzeit Staatsanleihen europäischer Staaten im Wert von rund 210 Milliarden Euro in ihrer Bilanz. Legt die EZB Höchstzinsen für ESM-Programmstaaten fest und verpflichtet sie sich damit, alle Staatsanleihen zu kaufen, die private Gläubiger zu diesen Konditionen nicht kaufen, dann kann sich der Wert dieser Bilanzposition schnell vervielfachen. Der Glaube einiger Kommentatoren, die Ankündigung einer Zentralbank reiche um die Märkte zu überzeugen und tatsächliche Käufe seien nicht nötig, ist purer Unsinn. Ein Blick auf die Devisenreserven der Schweizerischen Nationalbank, die diese als Folge des von ihr fixierten Wechselkurses des Franken zum Euro angesammelt hat, spricht Bände.

Ebenso ist die Hoffnung verfehlt, die Konditionalität der EZB-Hilfen könne langfristig durchgehalten werden. Eine EZB mit einer riesigen Position von Staatsanleihen in ihrer Bilanz wird erpressbar: Entweder sie sichert die Finanzierung der betroffenen Staaten immer weiter durch die Notenpresse, oder diese Staaten werden doch irgendwann insolvent und es kommen massive Abschreibungen auf die EZB zu. Über die nationalen Zentralbanken landen diese Abschreibungen letztendlich bei den nationalen Finanzministern. Deutschland wäre mit knapp 28 Prozent beteiligt.

In diesem Fall würde die EZB also mit ihrer aktuellen Entscheidung zum unlimitierten Ankauf von Staatsanleihen zukünftigen Regierungen massive fiskalische Lasten auferlegen. Um das noch einmal deutlicher zu machen: Eine (würde sie innerhalb ihres ursprünglichen Mandats agieren aus guten Gründen) demokratisch nicht kontrollierte Organisation entscheidet sich zu einer demokratisch materiell nicht legitimierten Politik und verletzt damit in eklatanter Weise das Budgetrecht zukünftiger Parlamente europäischer Staaten. Dies ist keine technische Kleinigkeit. Wenn man sich einen Moment von der Hektik der Finanzmärkte löst und die Sache mit etwas Abstand betrachtet, dann sieht man, daß hier der Kern moderner demokratischer Ordnungen angegriffen wird.

Dies ist die eine Möglichkeit. Die andere Möglichkeit ist, daß die EZB sich erpressen läßt und die Preisstabilität der Staatsfinanzierung unterordnet. Das wäre ein unmittelbarer Verstoß gegen ihr Mandat. Eine solche Zentralbank wäre faktisch nicht mehr unabhängig. Wir hätten es mit Zentralbankern zu tun, die alle formalen Privilegien der Abwesenheit demokratischer Kontrolle genießen, aber tatsächlich zu Marionetten der Finanzminister geworden sind. Präsident Draghi hat seine EZB in gefährliche Gewässer zwischen Skylla und Charybdis gesteuert: Bekommen wir eine erpressbare, abhängige EZB oder erwarten uns in der Zukunft erhebliche fiskalische Lasten, die kein Parlament je beschlossen hat?

Die schöne neue Welt des zentralisierten europäischen Superstaates beginnt mit Institutionen, die hinter die Petition of Right von 1628 zurückfallen. Das sollte man im Hinterkopf haben, wenn wieder ein Sonntagsredner die weitere europäische Zentralisierung als modernes demokratisches Friedensprojekt verkaufen will.