Chips von der Wiege bis zur Bahre

Wer beim Wort „Chips“ an Kartoffelchips denkt, wird mit dem Wort „chips“ auch an das Fehlverhalten vieler Konsumenten erinnert, die ihre Freiheit der Wahl von Nahrungsmitteln auf eine Weise nutzen, die ihrer Gesundheit nicht zuträglich ist. Es würde nicht verwundern, wenn man demnächst weitere Regulierungen antreffen würde, die den Konsum von Kartoffelchips eingrenzen. Wenn es um die „Volksgesundheit“ geht, gibt es jedenfalls eine ausgeprägte Tendenz, den Bürger in der persönlichen Lebensführung zu bevormunden. Vor diesem Hintergrund ist es recht überraschend, dass der Vorschlag von Frau von der Leyen, eine gezielte Förderung von Kindern aus sogenannten unterprivilegierten Familien durch eine Vergabe von „Chipkarten“ anzustreben, auf soviel Widerstand stößt.

In der Debatte über die Zweckbindung von Gutscheinen wird unter anderem vorgebracht, dass die vorgeschlagenen Gutscheinsysteme mit ihrer Zweckbindung die Eltern der Kinder bevormunden würden. Teilweise werden solche Argumente von den gleichen Personen vorgebracht, die keine Hemmungen haben, anderen aus erzieherischen Gründen ein soziales Jahr zu verordnen, Kinder zur Teilnahme an einem keineswegs weltanschaulich neutralen Ethikunterricht zu verpflichten oder Vorschriften über den Konsum von Kartoffelchips zu erlassen. Andererseits darf man gewiss Essens-Gutscheine an Kinder vergeben, die nur für Früchte, Salat etc. und nicht für Kartoffelchips gelten.

1. Unproblematische Bevormundung?

Soziale Steuerung durch zweckgebundene Gutscheine ist zwar bevormundend, aber angesichts der endemischen sonstigen Neigung der Bürger und des Staates, Bürger zu bevormunden, scheint es abwegig, das Bedenken illegitimer Bevormundung gegen Gutscheine generell vorzubringen. Derjenige, der für Leistungen zahlt, darf ja auch sonst Bestimmungen hinsichtlich der Verwendung, der von ihm zur Verfügung gestellten Mittel treffen.

Wer schenkt, ist nicht verpflichtet, sich auf Geldgeschenke zu beschränken. Das gilt selbst dann, wenn Geldgeschenke tendenziell den größten Nutzen für den Empfänger besitzen und ihn weniger bevormunden als zweckgebundene Leistungen.

Zwar sind im Rechtsstaat die Spielräume insbesondere auch der Regierung beschränkter als die privater Akteuere. Daher lassen sich bestimmte rechtsstaatliche Anforderungen an die Form staatlicher Gaben erheben. Aber es scheint so zu sein, dass Gutscheinsysteme als Mittel der Sozialpolitik sicherlich rechtsstaatlich unbedenklich sind und einige Vorzüge aufweisen.

2. Sozialpolitische Vorzüge von Gutscheinen

Man kann sich bei der Gutscheinvergabe an das Prinzip der Subjektförderung halten. Das bedeutet, dass Personen direkt nach ihrer persönlichen Bedürftigkeit gefördert werden. Das ist gewöhnlich preiswerter als eine Förderung durch allgemeine Regulierungen. Wer etwa die armen Landwirte fördern will, sollte den armen und nicht allen Landwirten unter die Arme greifen, wer die Bergleute fördern will, sollte das gezielt tun und nicht die Kohleförderung anregen. Preiskontrollen sind immer teurer als andere Strategien.

Denkt man etwa an die fatalen Wirkungen von festen Mietobergrenzen, dann ist es besser, bestimmten Personen nach deren Bedürftigkeit einen Zuschuss in Form von Wohngeld zu geben. Die Wohnungen werden dann weiterhin am Markt bereitgestellt und nicht vom Staat. Da es darum geht, die angemessene Unterbringung sicherzustellen, wird man sich nicht damit begnügen, eine subjektbezogene Barsubvention zu vergeben – die dann für den kühlen Schnaps anstelle der warmen Wohnung verwandt werden könnte -, sondern auf einer Zweckbindung bestehen. Man kann Markt und Staat – mittels eines papierlosen nicht auf andere transferierbaren und für andere Zwecke umzuwidmenden aber an alternative Anbieter vergebbaren Gutscheins – einigermaßen miteinander verbinden.

Wenn man etwa in der Gesundheitspolitik dafür sorgen will, dass jedermann gegen Risiken versichert ist, greift man nicht nur zur sogenannten „Versicherungspflicht“ – einer zweckgebundenen Steuer mit starker Umverteilungskomponente -, sondern gewährt die Leistungen auch nur gegen zweckgebundene, nicht übertragbare „Krankenscheine“. Wie das Gesundheitswesen zeigt, bieten Gutscheinsysteme keineswegs eine Garantie dafür, dass die Ergebnisse des sozialen Prozesses effizient erstellt werden. Allerdings ist es auch klar, dass viele der Fehlentwicklungen im Gesundheitswesen nicht darauf beruhen, dass überhaupt mit Berechtigungsscheinen gearbeitet wird, sondern darauf, dass der Anbieterindustrie erlaubt wird, sich konkurrenzfeindlich zu verhalten.

Anstelle von Krankenscheinen gibt es mittlerweile Chipkarten, doch handelt es sich der Sache nach um jene fixen Ansprüche auf „Zuteilungen“, die man traditionell als „Scheine“ bezeichnet. Die Vorteile, die es hat, die Leistungen nicht von einer Versorgungsbürokratie, sondern von konkurrierenden Anbietern bereitstellen zu lassen, sind grundsätzlich klar, weshalb etwa ein zunächst rein staatliches Gesundheitssystem wie das englische (NHS) sich in Richtung auf eine Anbieterkonkurrenz unter den Leistungserbringern hin bewegt hat. Das Problem bleibt die Konkurrenzstärkung, nicht deren Senkung und Scheine können hier helfen.

Selbst dann, wenn die Leistungen vom Staat erbracht werden, müssen die Wahlakte der Nachfrager dafür sorgen, dass die Leistungen ihren Bedürfnissen entsprechen. Nicht jeder braucht einen Zahnersatz und nicht jeder eine Blinddarmoperation. Es würde offensichtlich nicht sinnvoll sein, die Zweckbindung soweit gehen zu lassen, dass über die allgemeine Garantie des Zugangs zu Leistungen auch die spezifischen Leistungsinhalte definiert würden. Dennoch wünschen wir uns über die generelle Zweckbindung hinaus manchmal eine spezifische.

3. Für und gebundene Gutscheine

Bei Leistungen, die vor allem auch wegen der externen Effekte einer Unterversorgung vergeben werden, scheint es sinnvoll, durch stark zweckgebundene Gutscheine sicherzustellen, dass die Mittel auch den sozialpolitisch gewollten Zwecken zugeführt werden. Wir wollen, dass Kinder eine nach unseren Maßstäben „gute“ Erziehung erhalten, nicht nur um der Kinder willen, sondern um unserer selbst willen. Wir schützen unsere Interessen, indem wir die der unmündigen Kinder auch gegen die ihrer Eltern schützen. Wenn man etwa Eltern finanzielle Barmittel zur Verfügung stellt, um für ihre Kinder zu sorgen, dann wird das in vielen Fällen dazu führen, dass die Mittel tatsächlich auf die für die Kinder angemessene Weise verauslagt werden, doch keineswegs in allen Fällen. Die Zweckbindung der Förderung ist gewiss ein Mittel, diese wirklich den Kindern zugute kommen zu lassen, um damit unsere gesellschaftlichen Zwecke zu fördern.

Das Gesagte gilt in besonderer Weise für Bildungsgutscheine. Wenn man davon überzeugt ist, dass Bildung für den Empfänger weitgehend kostenfrei sein soll, woran man insbesodnere im Falle der Hochschulbildung einige Zweifel haben kann, dann sind Bildungsgutscheine ohne Zuzahlung zunächst gewiss das Mittel der Wahl. Denn im Gegensatz zu der einfachen Zugangsberechtigung zu einem Studienplatz etwa ist die erhöhte Verfügungsfähigkeit eines Scheinbesitzes vorzuziehen. Zwar kann man auf den physischen Schein völlig verzichten und beispielsweise die (Hoch-)Schulen einfach nach Zahlen eingeschriebener Studenten – gewichtet nach den unterschiedlichen Fächern und deren Grundkosten – bezahlen; aber es bleibt bei der steuernden und subjektfördernden Natur der Scheine.

Entscheidend ist, dass auf der anderen Marktseite, wirklich Konkurrenz um die Kunden herrschen wird. Wenn hinreichend dotierte Gutscheine vergeben werden, dann werden konkurrierende private Anbieter auftreten. Der Effekt in der öffentlichen Hochschullandschaft etwa wird voraussichtlich ähnlich sein, wie bei der Aufhebung des Telekom-Monopols: Nach einer von gewissen Verwerfungen geplagten Übergangsphase, entsteht ein neues Gleichgewicht mit deutlich besseren Leistungen zu deutlich niedrigeren Preisen. Wichtig ist auch, dass man im Hochschulbereich Gutscheine nur für die Studienfächer vergeben könnte, an deren Förderung ein klares öffentliches Interesse besteht.

Die Gruppe, die die eine gutscheinbasierte Konkurrenz im Bildungswesen nicht angenehm findet, sind die privilegierten (Hoch-)Schullehrer. Für alle anderen wird es zunächst nur Vorteile bringen, wenn wir das System auf Gutscheine umstellen. Alle diese Argumente sind wohl-bekannt und so gut begründet, dass man nur staunen kann, dass es den Interessenvertetern der Lehrerschaft, der Hochschullehrer und der (Hoch-)Schulverwaltungen gelingt, die Öffnung der Märkte für konkurrierende Anbieter zu verhindern.

4. Gegen zu freie Gutscheine

Auch im Bildungswesen – einschließlich der für öffentliche Ziele ausschlaggebenden frühkindlichen Erziehung – garantieren Scheine allein noch nicht, dass die Ergebnisse wünschenswert sein werden. Eine Frage ist natürlich, wie frei die Verwendung bzw. wie eingeschränkt sie sein soll.

Wenn wir weltanschaulich neutral Gutscheine ausgeben, dann müssen wir auch zulassen, dass sich beliebige konkurrierende Anbieter um die Gutscheine bemühen. Wenn dann aber die Bildungsgutscheine bei fundamentalistischen religiösen Schulen – seien diese nun christlich, islamisch oder jüdisch – abgegeben werden, entsteht ein fundamentales Problem. Vielleicht sind in unserer Gesellschaft der christliche und der jüdische Fundamentalismus ein wenig virulentes Problem, als der islamische, aber die rechtsstaatliche Gleichbehandlung ist gefordert. Es scheint hier nötig, klare Werbegriffe und Prinzipien in“˜s Feld zu führen.

Zunächst einmal ist festzustellen, dass derjenige, der die Musik bestellt, auch bestimmen darf, was gespielt wird. Das gilt jedenfalls solange, wie er niemanden zwingt, zuzuhören. Gutscheine für Kindergärten oder Primarschulen müssen daher keineswegs neutral an beliebige Institutionen zu vergeben sein. Geld bekommt nur, wer bestimmte Forderungen erfüllt, zur Teilnahme gezwungen wird zugleich niemand. Wer selbst bezahlt, kann nach wie vor seinen eigenen Kindergarten aufmachen.

Es geht darum, durch die Zweckbindung bestimmte Ziele zu erreichen. Im Rechtsstaat dürfen diese Ziele allerdings nicht gegen bestimmte Gruppen diskriminieren. Das heißt konkret, dass man zwar gegen religiöse Indoktrination an Kindergärten oder Schulen dadurch vorgehen kann, dass man keine Gutscheine für sie ausgibt (existieren dürften diese Schulen als private Schulen weiterhin), aber man dürfte sich nicht entschliessen, keine Gutscheine für islamische Schulen, wohl aber für christliche zu vergeben.

5. Schlussbemerkung

Letztlich müssen wir die Grundlagen unserer öffentlichen Fördersysteme und Sozialpolitiken neu überdenken. Wir müssen uns auf das Prinzip der Subjektförderung besinnen. Da wir keineswegs weltanschaulich völlig neutral sein müssen, sondern die Zwecke der Fördernden (der Steuerzahler) eher als die Zwecke der Geförderten im Auge haben dürfen, sollten die staatlichen Maßnahmen unter das Ziel der Sicherung der Stabilität des freiheitlichen Rechtsstaates selber gestellt werden. Denkt man daran, wie sehr die Kirchen für die subsidiäre Förderung ihrer Einrichtungen gekämpft haben, dürfte eine mit rechtsstaatlich gewährten öffentlichen Fördermitteln verknüpfte weltanschauliche Neutralitätsforderung insbesondere auf christlichen Widerstand treffen.

Literatur

Julian Le Grand: Of Knaves, Knights, Pawns and Queens – Public Policy and Private Motivation. Oxford University Press (TB 2006).