Ein neuer Stabilitätspakt – bekommt der Tiger Zähne?

Am 29. September hat die EU-Kommission ihre Vorschläge vorgelegt, mit deren Hilfe der Stabilitäts- und Wachstumspakt (SWP) reformiert und (wieder) gestärkt werden soll. Die Vorschläge enthalten dabei neben Neuregelungen und Konkretisierungen bestehender Vorschriften auch Erweiterungen des SWP, die über die jetzigen Regelungen hinausgehen. Ziel dieser Maßnahmen ist es, die in den letzten Jahren explosionsartig angestiegenen Neuverschuldungs- sowie Schuldenstandsquoten wieder einzudämmen und damit verbundene Rettungsaktionen für einzelne Mitgliedsländer oder die Währungsunion insgesamt künftig zu vermeiden. Ferner soll die Glaubwürdigkeit des koordinierten Ausstiegs aus den Konjunkturprogrammen erhöht werden.

Neuregelung und Konkretisierung bestehender Vorschriften

Die Neuregelung und Konkretisierung bestehender Vorschriften betrifft sowohl die präventive als auch die korrektive Komponente des SWP. Die präventive Komponente setzt dabei am generellen mittelfristigen Ziel eines nahezu ausgeglichenen Haushalts an. Allgemein soll dies zu einer vorsichtigen Haushaltspolitik in den Mitgliedsländern führen. Um ihre Anstrengungen in diese Richtung zu dokumentieren, sind die Mitgliedstaaten weiterhin aufgefordert, Stabilitäts- und Konvergenzprogramme zu erstellen. Von denjenigen Ländern, die das mittelfristige Ziel noch nicht erreicht haben, wird ferner erwartet, dass sie sich diesem Ziel mit einer Rate von 0,5 Prozent des BIP pro Jahr nähern. Die vergangenen Jahre haben allerdings gezeigt, dass in diesem Bereich nur wenige Fortschritte zu verzeichnen waren, die dann im Rahmen der Krise komplett verloren gingen. Um dem mittelfristigen Ziel nun stärkeren Nachdruck zu verleihen, wurde der Grundsatz einer vorsichtigen Haushaltspolitik weiter konkretisiert. Danach sollen die Staatsausgaben künftig nicht schneller wachsen dürfen als das – „vorsichtig geschätzte“ – mittelfristige nominale BIP. So lange das mittelfristige Ziel noch nicht erreicht ist, sollte die Wachstumsrate der Staatsausgaben sogar deutlich darunter liegen. Verstößt ein Land gegen diese Vorschrift, so kann ihm in diesem Fall eine verzinsliche Einlage in Höhe von 0,2 Prozent des BIP auferlegt werden. Mit dieser Vorschrift werden aber die budgetären Hoheitsrechte der einzelnen Mitgliedsländer erheblich beschnitten, so dass kaum mit einer allgemeinen Akzeptanz zu rechnen ist. Im Falle Deutschlands wäre möglicherweise vor dem Hintergrund des Lissabon-Urteils des Bundesverfassungsgerichts, das dem Bundestag auch weiterhin weitreichende Budgetkompetenzen zugewiesen und zugestanden hat, mit Klagen zu rechnen.

Bei der korrektiven Komponente sind insbesondere die Ausgestaltung der Strafverfahren sowie die stärkere Betonung der Schuldenstandsquote bei der Beurteilung eines übermäßigen Defizits betroffen. Dieser Tatbestand wurde bisher ausschließlich anhand des 3-Prozent-Kriteriums der Neuverschuldung beurteilt. Doch bereits in der Neuregelung des SWP von 2005 wurde der präventive Teil mit einer stärkeren Betonung von Sparanstrengungen in konjunkturell guten Zeiten gestärkt, ohne jedoch Anreiz- oder Sanktionsmechanismen vorzusehen, um dieses Ziel zu realisieren. Hinzu kommt, dass eine Schuldenstandsquote von über 60 Prozent dann als unproblematisch angesehen wird, wenn der Trend hinreichend rückläufig ist – ein sehr unbestimmter Rechtsbegriff, der bisher stets ausreichenden Interpretationsspielraum zugunsten der „Sünder“ geboten hat. Diese Versäumnisse sollen nun korrigiert werden. Übersteigt die aktuelle Schuldenstandsquote eines Landes den Grenzwert von 60 Prozent, so ist sie „hinreichend schnell“ zu reduzieren. „Hinreichend schnell“ bedeutet dabei aus Sicht der EU-Kommission einen (durchschnittlichen) Abbau der Differenz zum Grenzwert um jährlich 5 Prozent. Beträgt also die Verschuldungsquote 80 Prozent, dann ergibt sich ein (durchschnittlicher) jährlicher Konsolidierungssatz von einem Prozentpunkt (0,2 x 0,05 = 0,01). Wird die Schuldenstandsquote nicht hinreichend reduziert, drohen dem betreffenden Land ähnliche Sanktionen wie bei der Überschreitung der Neuverschuldungsquote.

Während die Feststellung eines übermäßigen Defizits im Zusammenhang mit der Neuverschuldungsquote in Zukunft automatisch(er) zu Sanktionen führen soll, sind bei der Schuldenstandsquote zunächst (weiterhin) länderspezifische Faktoren (niedriges Wirtschaftswachstum, Bevölkerungsalterung, Reform der Rentensysteme usw.) zu berücksichtigen, die ein übermäßiges Defizit rechtfertigen können. Erst wenn im Rahmen dieses – letztlich wie bisher politischen – Prüfungsverfahrens ein „Fehlverhalten“ festgestellt wird, können Sanktionen verhängt werden.

Die Strafverfahren selbst sollen in Zukunft automatisch(er) ablaufen. In allen Fällen von „Fehlverhalten“ – Überschreiten der Grenzwerte für die Schuldenstands- oder Neuverschuldungsquote sowie Vorliegen eines nachfolgend erläuterten schwerwiegenden Ungleichgewichts – soll bereits bei Verfahrenseröffnung, wenn also das „Fehlverhalten“ festgestellt wurde, ein (un)verzinsliches Pfand in Höhe von 0,2 (übermäßiges Defizit) bzw. 0,1 Prozent (übermäßiges Ungleichgewicht) des BIP erhoben werden. Missachtet ein Land die daraufhin empfohlenen Korrekturmaßnahmen, so kann das Pfand bei einem übermäßigen Defizit in eine Geldbuße von bis zu 0,5 Prozent des BIP umgewandelt werden. Bei einem übermäßigen Ungleichgewicht ist die Zahlung von 0,1 Prozent des BIP so lange zu entrichten, bis es zu einer Korrektur gekommen ist. Ferner ist die sogenannte „umgekehrte Abstimmung“ vorgesehen. Während gegenwärtig eine qualifizierte (Zweidrittel-)Mehrheit für die Annahme der Sanktionen notwendig ist, will in Zukunft die Kommission alleine darüber entscheiden. Die Entscheidung gilt dann als angenommen, wenn sich nicht innerhalb von 10 Tagen eine Zweidrittel-Mehrheit des Rates gegen die Sanktionen ausspricht.

All diese Neuregelungen stellen zweifelsfrei einen Schritt in die richtige Richtung dar. Insbesondere die (weitgehend) automatische Sanktionierung von „Fehlverhalten“, die bereits in der ursprünglichen Diskussion vom damaligen deutschen Finanzminister Waigel gefordert wurde, könnte dem SWP deutlich mehr Durchschlagskraft verleihen. Weiterhin fraglich ist allerdings, ob Geldstrafen in diesem Zusammenhang anreizkompatibel wirken. Freilich würde bei einem in der Vergangenheit stets vorbildlich funktionierenden SWP das Argument greifen, dass dann – bei (erstmaligem) Fehlverhalten – entsprechende Finanzmittel zur Begleichung des Pfandes oder der Buße zur Verfügung stehen und disziplinierend wirken. Geht man jedoch von der aktuellen Situation hoher Staatsdefizite und Schuldenstände in fast allen Mitgliedsländern aus, so erscheinen Geldbußen wenig adäquat, da die Neuverschuldung nur weiter ansteigen würde. In diesem Umfeld wäre eine Aussetzung von Stimmrechten oder die Reduktion von Zahlungen aus den Strukturfonds angemessener. Sind jedoch auch diese Zahlungen bereits fest im Haushalt eines Landes „eingeplant“, so wirkt eine Reduktion nicht anders als eine Geldbuße.

Neue Vorschriften

Zu den neuen Vorschriften mit präventivem Charakter gehört das – bereits beschlossene – „europäische Semester“. In dessen Rahmen soll die Koordination der nationalen Wirtschaftspolitik ausgeweitet und beschleunigt werden. Hierbei geht es insbesondere um die Abstimmung der nationalen Haushaltspläne, die bisher nach den nationalen Beschlüssen erfolgte, in Zukunft aber vorgelagert sein soll, um bei Fehlentwicklungen frühzeitig auf die nationalen Entscheidungen einwirken zu können. Hierbei wird es sich aber auch in Zukunft nur um Empfehlungen handeln können, da die einzelnen Mitgliedsländer auch künftig kaum auf ihre budgetpolitischen Kompetenzen verzichten werden – soweit diese nicht zu sanktionsbewährten Tatbeständen führen. Eine Abstimmung im Sinne einer Koordination der Haushaltspläne würde hingegen stärker auf den Ausgleich der Wettbewerbsfähigkeit der Mitgliedsländer hindeuten, auf die weiter unten noch eingegangen wird.

Weitere präventive Maßnahmen sollen dazu dienen, dass bereits im nationalen Rahmen eine solide Haushaltspolitik verankert wird. Hierbei denkt man etwa an die in Deutschland eingeführte Schuldenbremse, die auch in das Recht anderer Mitgliedsländer in ähnlicher Form Eingang finden könnte. Auch dies wäre sicherlich ein richtiger Ansatz, obgleich man sehen muss, dass dieses Instrument auch in Deutschland erst mit einer erheblichen zeitlichen Verzögerung greifen wird, da die Vorschriften für den Bund erst ab 2015 und für die Länder ab 2020 bindend sind. Darüber hinaus gewähren Ausnahmeregelungen immer noch Schlupflöcher, um die Vorschriften – zumindest in begrenztem Umfang – zu umgehen.

Die weitgehendste Neuerung ist jedoch, dass die Kommission ihre Analyse der nationalen Wirtschaftspolitiken – und möglicherweise deren Koordination – ausbauen will. Hierzu will sie Indikatoren entwickeln, die makroökonomische Ungleichgewichte oder Mängel in der Wettbewerbsfähigkeit signalisieren sollen. Messen will man dies an Kriterien wie Leistungsbilanzsalden, Lohnstückkosten und Immobilienpreisen. An dieser Stelle wird deutlich der Ruf nach einer europäischen Wirtschaftsregierung hörbar. Auch hier ist allerdings unklar, in welchem Umfang die Mitgliedsländer bereit und in der Lage sein werden, entsprechenden Vorgaben der Kommission zu folgen. So sind zum Beispiel die Löhne in Deutschland durch die Tarifautonomie weitgehend dem politischen Einfluss entzogen. Dies könnte aber auf der anderen Seite den Anhängern von Mindestlöhnen Rückendeckung aus dem europäischen Raum verschaffen. Versäumt es ein Mitgliedsland wiederholt, vom Rat empfohlene Maßnahmen zum Abbau übermäßiger Ungleichgewichte umzusetzen, kann eine Geldbuße in Höhe von 0,1 Prozent des Vorjahres-BIP verhängt werden – und zwar so lange, bis die Anpassung vollzogen ist.

Treten zum Beispiel unterschiedliche Entwicklungen in den Lohnstückkosten und dadurch bedingt Leistungsbilanzdefizite in einem und –überschüsse in einem anderen Land auf, stellt sich ferner die Frage nach dem Niveau, auf dem eine politische Koordination erfolgt. Sieht man eine asymmetrische Anpassung vor, die nur die Defizitländer in die Pflicht nimmt, oder eine symmetrische Anpassung, bei der Ungleichgewichte von beiden Seiten reduziert werden müssen? Diese Diskussion wurde bereits vor einigen Monaten von Seiten der französischen Finanzministerin Lagarde eindeutig beantwortet. Aus ihrer Sicht ist es das Überschussland Deutschland, das in erster Linie zur Anpassung gezwungen werden sollte. Dies würde dann sogar eine Asymmetrie zu Lasten des Überschusslandes bedeuten. Würden jedoch die wettbewerbsfähigen Länder – unter Zuhilfenahme von Strafen – gezwungen, sich auf das Niveau der wettbewerbsschwachen Länder herab zu begeben, dann würde dies eindeutig zu einer Schwächung des Euro führen, der doch eigentlich durch dieses Maßnahmenpaket gerade gestärkt werden soll.

Umsetzung

Damit bleibt abschließend die Frage, wie hoch die Wahrscheinlichkeit ist, dass diese Vorschläge der EU-Kommission zur Neuregelung des SWP in dieser Form und – wie geplant – bereits Mitte des Jahres 2011 in Kraft treten? Umgesetzt werden sollen die neuen Vorschriften dann bis Ende 2013. Da die Reformdebatte schon seit Mai auch von einer Task-Force der EU-Staaten unter Leitung des Ratspräsidenten van Rompuy geführt wird, sind die Diskussionen bereits fortgeschritten und unterschiedliche Interessen und Zielsetzungen der Mitgliedsländer deutlich geworden.

Es ist daher kaum damit zu rechnen, dass die Mitgliedsländer in der gegenwärtigen Situation den zuvor erläuterten Neuregelungen zustimmen werden. Diese würden nämlich dazu führen, dass nahezu alle Mitgliedsländer des Euro-Währungsgebietes verpflichtet wären, umgehend mehr oder weniger hohe Pfandbeträge und – in vielen Fällen wohl auch – daran geknüpft spätere Geldbußen zu zahlen. Daher wird man – selbst wenn man sich im Grundsatz und in der Stoßrichtung einigen sollte – weitreichende Ausnahmen für den Fall außergewöhnlicher (ökonomischer) Situationen wie der Finanzkrise vorsehen. Sollte man auch dies vermeiden können, so wird man aber in einer solchen Situation, in der es nahezu ausschließlich „Sünder“ gibt, auch bei umgekehrter Abstimmung die notwendigen Mehrheiten zusammen bekommen, um von der Kommission vorgeschlagene Pfandbeträge und Bußen abzuwenden. Dies könnte noch dadurch erleichtert werden, dass man sich statt einer Zweidrittelmehrheit im politischen Verhandlungsprozess – wie etwa von Frankreich angestrebt – auf eine einfache Mehrheit einigt. In beiden Fällen hätte dies aber zur Konsequenz, dass die Neuregelungen erst in (ferner) Zukunft greifen und daher die notwendigen Anpassungen verschleppt würden.

Ob in der Zwischenzeit die Kapitalmärkte eine entsprechende „Aufpasserfunktion“ übernehmen können, erscheint nach den Erfahrungen mit der Griechenlandkrise äußerst fraglich. Zwar hat der Fall Griechenland die disziplinierende Wirkung der (Anleihe-)Märkte unter Beweis gestellt. Hohe Risikoaufschläge und die dadurch ausgelöste Verschuldungskrise haben auf der einen Seite zu einem erheblichen Konsolidierungsdruck geführt. Auf der anderen Seite haben die umfangreichen Rettungspakete – obwohl sie zunächst nur auf drei Jahre ausgelegt sind – aber auch zu erheblichen Moral-Hazard-Problemen geführt. Wer glaubt schon daran, dass nach dem Auslaufen dieser Rettungspakete im Ernstfall keine Hilfen mehr bereitgestellt werden – und sei es „nur“, um das europäische Bankensystem vor einem dadurch ausgelösten Kollaps zu bewahren? Vor diesem Hintergrund ist ein gestärkter Stabilitätspakt nicht nur zur Vermeidung künftiger Verschuldungskrisen notwendig, sondern insbesondere auch, um als institutionalisierte „Konditionalität“ im Rahmen von Hilfsprogrammen zu dienen. Dauerhafte Hilfsprogramme für immer mehr Mitgliedsländer des Euro-Währungsgebiets würden zugleich aber auch den Übergang in eine Transferunion bedeuten, die zweifelsfrei mit umfangreichen finanzpolitischen Fehlanreizen einhergehen würde.

Es ist ferner zu befürchten, dass im Rahmen politischer Kompromisse etwa auf Druck Deutschlands hin vielleicht ein stärkerer Automatismus bei den Strafverfahren eingeführt wird, wenn sich Deutschland im Gegenzug zu Anpassungen bei übermäßigen Ungleichgewichten bereit erklärt. Ein solcher Kompromiss, selbst wenn er erst in ferner Zukunft zum Tragen kommt, könnte aber bereits in naher Zukunft zu einer Belastung für den Euro werden.