Grenze zu, Schengen tot (reloaded)

Vor über vier Jahren hat der Verfasser dieser Zeilen mit einem Kollegen einen Blogbeitrag mit dem Titel „Grenze zu, Schengen tot“ veröffentlicht. Die damaligen Ausführungen zum Umgang mit Flüchtlingen in Europa sind unverändert aktuell und haben in den letzten Wochen an Relevanz noch gewonnen. Es gilt unverändert, dass das eklatante Koordinationsversagen der EU-Mitgliedsstaaten beim Zustrom von Flüchtlingen durch eine gesamteuropäische Strategie zu lösen ist. Die Suche nach einer solchen Strategie führt aber in ein Dilemma, das ohne ein Infragestellen des Schengen-Systems kaum aufzulösen ist.

Die immer wiederkehrende Flüchtlingsfrage in Europa

Nach dem großzügigen Willkommensgruß der Kanzlerin an die Bürgerkriegsflüchtlinge aus Syrien und ihrem Mut machenden „Wir schaffen das schon“ an die eigene Bevölkerung, hat Innenminister de Maizière in Absprache mit der Kanzlerin, den Innenministern der Ländern und der österreichischen Regierung am vergangenen Montag doch die Reißleine ziehen müssen. Überraschend verkündete er, dass Deutschland die Freizügigkeit in der EU an seiner Außengrenze zu Österreich, dem wichtigsten Transitland für Flüchtlinge, außer Kraft setzt und Grenzkontrollen einführt. Diese Maßnahme hat Europa überrascht und sowohl zu zustimmendem Verständnis als auch zu viel Kritik geführt.

Die Diskussion, ob das Schengener Abkommen mit seiner zentralen Eigenschaft, der Möglichkeit des freien Grenzübertritts innerhalb der Mitgliedsstaaten, im Angesicht starker illegaler Zuwanderung eingeschränkt werden sollte, gibt es schon so lange, wie das Schengener Abkommen existiert. So forderte beispielsweise vor neun Jahren eine Gruppe von acht südeuropäischen EU-Mitgliedsstaaten eine solidarische Beteiligung aller EU-Länder an den Lasten der illegalen Zuwanderung. Andersherum beklagten sich zur gleichen Zeit Deutschland und die Niederlande heftig über Spanien, das ohne Rücksprache mit den Partnerländern in der EU mehrere Hunderttausend illegale Zuwanderer legalisierte und ihnen damit die Möglichkeit eröffnete, ungehindert in nördlichere EU-Länder weiterzuwandern.

Vor vier Jahren waren es vor allem die Bootsflüchtlinge aus den Staaten Nordafrikas, die durch die zunehmende politische Instabilität im Nachklang des Arabischen Frühlings in – aus heutiger Sicht bescheidenem Umfang – nach Italien, Malta und Spanien kamen. Bereits dies führte zu schrillen innereuropäischen Debatten, u.a. überlegte Dänemarks rechtspopulistische Regierung, seine Grenze nach Deutschland zu schließen, was wiederum zu Überlegungen vor allem in Bayern führte, aus diesem Grund die Grenze nach Österreich zu schließen. Was damals nur ein Gedankenspiel war, ist heute Realität.

Die deutsche Grenzschließung

Wenn nun Deutschland seine Grenze schließt, muss es vor allem an zwei Punkten Kritik akzeptieren. Zum einen sind einseitige Grenzkontrollen im Schengen-Raum eigentlich nur bei besonderen Gefahrenlagen vorgesehen, etwa zur Terrorabwehr, und sollten insofern stets ein „letztes Mittel“ sein. Wirtschaftliche Gründe wie eine finanzielle und organisatorische Überforderung bei der Flüchtlingsaufnahme sind keine Gefahrenlage, insbesondere dann nicht, wenn man bedenkt, dass weitaus ärmere Länder als Deutschland sehr viel mehr syrische Bürgerkriegsflüchtlinge beherbergen. Zum anderen hat die kurzfristige Schließung der Grenzen eine problematische humanitäre Komponente, denn viele Flüchtlinge befinden sich noch auf dem Weg nach Deutschland und stranden nun oftmals in einem geographischen und politischen Niemandsland in Osteuropa.

Der wahre Hintergrund der deutschen Grenzschließungsmaßnahme hat daher auch weniger mit den Regeln und Anforderungen des Schengener Abkommens zu tun als viel mehr damit, dass Deutschland ein politisches Signal an seine europäischen Nachbarn setzen wollte und dafür die Schengen-Regeln bewusst ignoriert hat.

Es ist nämlich nicht zu übersehen, dass viele Länder der EU ein Deutschland mit offenen Grenzen, das die Flüchtlingsaufnahme mehr oder weniger im Alleingang übernimmt, durchaus zu schätzen wissen, weil Deutschland ihnen damit substanzielle Lasten abnimmt. Durch die Grenzschließung fürchten diese Länder, selber nicht unerhebliche Flüchtlingszahlen aufnehmen zu müssen. Die meisten Länder Osteuropas sind rechtlich gesehen „sichere Drittstaaten“ oder „sichere Herkunftsländer“, in denen die Anwendung des Abkommens über die Rechtsstellung der Flüchtlinge und der Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten formal gewährleistet ist. Die riesige Zahl an Flüchtlingen müsste in diesen Ländern daher eigentlich aufgenommen, registriert und versorgt werden. De facto bedeutet dies, dass die Flüchtlinge – durchaus gegen ihren Willen – auf Dauer in diesen Ländern verbleiben müssten, denn derzeit gibt es keinen rechtlich verbindlichen Verteilungsmechanismus für Flüchtlinge innerhalb der Europäischen Union.

Dies hat zwei Konsequenzen: Erstens führen andere EU-Mitgliedsländer ihrerseits Grenzkontrollen ein, um die Flüchtlinge, die in diesem unerfreulichen Spiel den „Schwarzen Peter“ geben müssen, möglichst von ihrem Staatsgebiet fernzuhalten. Das Schengen-System wird dadurch nach und nach ausgehöhlt. Zweitens kommt es zu einer impliziten Kollusion zwischen Flüchtlingen und Regierungen der Transitstaaten wie etwa in Ungarn, wo auf eine Registrierung der Flüchtlinge weitgehend verzichtet und diesen eine leichte Weiterreise in Richtung Österreich und Deutschland ermöglicht wird.

Theoretische Überlegungen

Die tieferliegende Logik des innereuropäischen Versagens, eine angemessene Problemlösung in der Flüchtlingsfrage zu finden, ist dabei denkbar einfach und aus den Wirtschaftswissenschaften wohl bekannt. Abstrahiert man von den dominierenden rechtspolitischen und humanitären Positionen, die die Debatte um die Aufnahme und Versorgung von Flüchtlingen in der EU seit langem so scharf und zum Teil unversöhnlich werden lassen und die aktuell ebenfalls wieder betont werden, dann zeigt sich in erster Linie ein fundamentaler Konstruktionsfehler der europäischen Zuwanderungspolitik, der ein Nebeneinander von Einzelstaatlichkeit und Vergemeinschaftung zulässt, die zu einem Koordinationsversagen führen. Dieser Konstruktionsfehler ist auch für die europäische Finanzkrise konstitutiv, in der die Fiskalpolitik national und die Geldpolitik europäisch geregelt wird.

In der Zuwanderungspolitik steht es auf der einen Seite grundsätzlich jedem Land frei, auf Basis politischer, ökonomischer und humanitärer Erwägungen weitgehend autonom über den Umfang an Zuwanderung zu entscheiden und Signale des Willkommens auszusenden oder auch nicht. Es kann also genauso gut eine aktive Zuwanderungspolitik wie auch eine Abschottung (unter Tolerierung einer nie gänzlich vermeidbaren illegalen Zuwanderung) wählen. Auf der anderen Seite stehen die gemeinschaftlichen Regelungen des Schengener Abkommens. Diese führen durch den Wegfall der Grenzkontrollen zwischen den Mitgliedsstaaten dazu, dass eine Weiterwanderung in ein anderes Mitgliedsland relativ problemlos möglich ist. Der Zustrom nach Deutschland erfolgte ja gerade über das Gebiet „sicherer“ Drittstaaten und über die offenen Grenzen zwischen diesen Staaten und Deutschland.

Diese Weiterwanderung kommt aus ökonomischer Sicht einem grenzüberschreitenden „Spillover“ auf die Partnerländer gleich. Dementsprechend hat jegliche Politik der Sicherung der EU-Außengrenzen (etwa in Form von Kontrollen der Fluchtwege über das Mittelmeer oder die Balkanroute) oder die Aufnahme und Versorgung von Flüchtlingen (etwa in einem Drittstaat) den Charakter eines öffentlichen Gutes mit der Konsequenz, dass daraus ein „Trittbrettfahrerverhalten“ der beteiligten Staaten resultieren kann.

Konkret bedeutet dies einerseits, dass jede eigene Anstrengung eines Landes, den Ansturm von Migranten durch eigene Maßnahmen der Grenzsicherung einzudämmen, nicht nur in dem Land selbst wirkt, sondern über eine geringere Weiterwanderung auch eine positive Wirkung auf andere Länder der EU hat, ohne dass diese dafür finanziell in Vorlage treten müssten. Ein solches Szenario erklärt die langjährigen Klagen Italiens, das der Rest Europas die Sicherung der Seewege nur unzureichend unterstützt.

Andererseits bedeutet Angela Merkels Signal an die Flüchtlinge, dass diese sich auf Deutschland konzentrieren und andere EU-Mitglieder nicht aufsuchen. Diese Staaten profitieren also – wiederum ohne eigenen Beitrag – von Deutschlands Großzügigkeit. Zugleich kann Deutschland realistischerweise nicht damit rechnen, dass es vom – trittbrettfahrenden – Rest Europas unterstützt wird. Mit anderen Worten: Je stärker sich ein Land im Norden Europas für und sich ein Land im Süden oder Südwesten Europas gegen Flüchtlinge engagiert, desto geringer wird die Belastung der jeweils anderen EU-Mitgliedsländer durch Zuwanderer oder finanzielle Beiträge zur gemeinsamen Grenzsicherung ausfallen.

Nach der klassischen Theorie der öffentlichen Güter bzw. der positiven Externalitäten hat dies eine Unterbereitstellung des jeweiligen „Gutes“ zur Folge, weil die handelnden Staaten nur ihre nationalen Kosten und Nutzen der Flüchtlingspolitik abwägen, ohne die positiven Wirkungen auf andere Länder einzubeziehen. Die Konsequenz ist eine ineffiziente Flüchtlingspolitik mit einer zu geringen Grenzsicherung (in einem weiten Sinne, der auch die Vermeidung von Migration z.B. durch Entwicklungshilfe umfassen kann) oder einer zu geringen Aufnahme von Flüchtlingen.

Nach derselben klassischen Theorie können durch geeignete Maßnahmen auch Lösungsansätze herausgearbeitet werden, die im Folgenden zu diskutieren sein werden.

Mögliche Lösungsansätze

Hierzu ist zunächst anzumerken, dass sich die Lage in Europa – anders als in der Vergangenheit (und im vier Jahre alten Blogbeitrag) – inzwischen so zugespitzt und durch die Grenzschließungsmaßnahme der Deutschen verändert hat, dass ein weiteres Aussitzen des Koordinierungsproblems nicht mehr möglich ist. Europa ist zu einer politischen Antwort gezwungen. Beobachtbar ist bereits jetzt, dass die beteiligten Länder versuchen, sich in eine aussichtsreiche Verhandlungsposition im Poker um die zukünftige europäische Zuwanderungspolitik und eine damit möglicherweise verbundene finanzielle Lastenteilung zu bringen.

Nach einer ersten, wenig überraschenden Vertagung der Entscheidung über diese Frage deutet sich an, dass es bestenfalls zu einem innereuropäischen Verteilungsschlüssel für Flüchtlinge kommen wird. Diese Lösung ist halbherzig und wird nicht zu einem nachhaltigen Erfolg führen, sie ist aber politisch am ehesten durchsetzbar. Praktisch geht eine solche Lösung mit zahlreichen Problemen einher, weil die Verteilung der Flüchtlinge überwiegend als willkürlich empfunden werden wird – und zwar von den Flüchtlingen selbst wie auch von den meisten aufnehmenden Ländern.

Durch die offenen Grenzen des Schengen-Raums und durch eine geringe Willkommensbereitschaft wird es wiederum zu einer impliziten Kollusion kommen, so dass die Flüchtlinge sich nach einer kurzen Wartezeit – legal oder illegal – in ihr eigentliches Wunschzielland begeben werden. An der ursprünglichen Allokation der Flüchtlinge wird sich also nichts ändern, lediglich eine massive Flüchtlings- und Flüchtlingskontrollbürokratie wird entstehen. Verhindern ließe sich dies nur durch eine konsequente Sicherung der innereuropäischen Grenzen, also dem Ende des Schengener Abkommens, durch die die zweite innereuropäische Wanderungsrunde verhindert würde.

Spielt man dagegen die klassischen Lösungen des Trittbrettfahrerproblems durch, so sind diese ebenfalls wenig überzeugend. Eine Möglichkeit bestünde darin, ein Finanzausgleichssystem einzuführen, bei dem Länder, die eine sehr hohe Zahl von Flüchtlingen aufnehmen, von Ländern mit wenigen Flüchtlingen kompensiert werden. Hier stellt sich zunächst die nicht triviale Frage nach dem Kriterium, das bestimmt, wann ein Land eine übermäßige Flüchtlingszahl aufnimmt und Anrecht auf Kompensation hat. Gilt hier bereits ein europäischer (noch mit dem üblichen Streit zu verhandelnder) Verteilungsschlüssel oder sind entsprechend aktuellem Rechtsstand die Länder, in denen ein Flüchtling erstmals die EU betritt, die relevante Bezugsgröße? Werden die Flüchtlinge aus den Aufnahmeeinrichtungen einfach in ein bestimmtes Mitgliedsland gemäß Verteilungsschlüssel weitergeschickt, das dann die Kompensation erhält, aus dem die Flüchtlinge aber im ungesicherten Schengen-Raum schnell wieder abwandern? Muss ein Flüchtling erst eine gewisse Zeit (wie lange?) in einem Land leben, ehe eine Ausgleichszahlung erfolgt? Schießen Länder die Kosten der Unterbringung auch dann vor, wenn die Flüchtlinge vor Ablauf der Frist abwandern? Erneut stellt sich das Problem, dass die Flüchtlinge „mit den Füßen abstimmen“ werden, wohin sie innerhalb der EU ziehen wollen, und dies im Schengen-Raum auch problemlos können.

Die andere klassische Lösungsmöglichkeit wäre eine Zentralisierung der Entscheidungskompetenz über die Zuwanderungspolitik und die innereuropäische Verteilung von Flüchtlingen bei der EU bzw. der Europäischen Kommission. Dieser Ansatz beinhaltet die Annahme, dass es einen sozialen europäischen Zentralplaner gibt, der in der Lage ist, eine optimale Zuwanderung und Flüchtlingsallokation für 28 Mitgliedsstaaten der EU durchzuführen. Die Informationsprobleme für einen solchen Planer sind jedoch enorm. Er müsste eine gesamteuropäisch optimale Flüchtlingszahl nach Europa lassen, die er dann gemäß den nationalen Präferenzen auf die Mitgliedsländer verteilt, und dabei noch die individuellen Präferenzen der Flüchtlinge berücksichtigen, damit diese später nicht innerhalb der EU weiterwandern (alternativ könnte wiederum das Schengener Abkommen beendet werden). Eine solche Lösung kann weder gewollt sein noch ist sie in irgendeiner Weise realistisch.

Schließlich kann auch noch eine Variante des Finanzausgleichssystems überlegt werden, die am Coase-Theorem anknüpft, das (unter bestimmten Bedingungen) effiziente Lösungen beim Vorliegen von Externalitäten auch dann ermöglicht, wenn vom Verursacherprinzip abgewichen wird. Dies bedeutet, dass nicht zwangsläufig ein Land wie Deutschland für die Aufnahme von besonders vielen Flüchtlingen kompensiert werden muss, sondern dass Deutschland andere Länder dafür bezahlt, dass sie die Flüchtlinge nicht weiterwandern lassen. Auch auf diese Weise könnte eine effiziente Verteilung der Flüchtlinge in Europa – ohne Grenzschließungen – erreicht werden, auch wenn der deutsche Steuerzahler davon wenig begeistert sein dürfte (es sei aber darauf hingewiesen, dass es lange Zeit gängige Praxis war, die Länder Nordafrikas darin zu unterstützen, die Flüchtlinge gar nicht erst an die Strände des Mittelmeers gelangen zu lassen). An dem grundsätzlichen Problem, dass die Zuwanderer nicht in den unterstützten Ländern bleiben wollen und früher oder später über die offenen Grenzen nach Deutschland weiterwandern werden, ändert dies freilich nichts.

Fazit

Die vorherigen Überlegungen zeigen, dass es angesichts der Öffentliches-Gut-Problematik in der Flüchtlingspolitik gepaart mit einem Informationsproblem, das aus der Unklarheit über die Migrationsbewegungen über ungesicherte Binnengrenzen folgt, keine einfache Lösung für eine effiziente Verteilung von Flüchtlingen in Europa und für eine geeignete Grenzsicherung gibt. Die Hoffnung, dass ein europäischer Gipfel der Staats- und Regierungschefs eine nachhaltige Lösung herbeiführen könnte, ist daher illusorisch. Zwar wird es zu einer „politischen“ Lösung kommen, die jedoch weder nachhaltig noch effizient sein wird, weil die Einschränkung der Freizügigkeit im Schengen-Raum – aus gutem Grund – keine Option sein wird. Letztendlich werden daher die Länder mit der höchsten Aufnahmebereitschaft für Flüchtlinge aus humanitären, aber eventuell auch eigennützigen (z.B. demographischen) Gründen auch den Großteil der anfallenden Lasten stemmen. Deutschland wird sich hierauf trotz der eher symbolischen Grenzschließung einstellen müssen. Vor diesem Hintergrund ist der Willkommensgruß der Kanzlerin an die Flüchtlinge eine ebenso pragmatisch-realistische wie politisch angemessene Geste gewesen.

 

Referenzen zum Thema:

Haake, Claus-Jochen; Krieger, Tim; Minter, Steffen (2010b): External Border Enforcement, Public Goods and Burden Sharing Mechanisms in the EU, in: R. Zapata-Barrero (ed.): Shaping the Normative Contours of the European Union: A Migration-Border Framework, Cidob Foundation Edition, Barcelona, 2010, S. 57-78.

Haake, Claus-Jochen; Krieger, Tim; Minter, Steffen (2013): On the Institutional Design of Burden Sharing when Financing External Border Enforcement in the EU. International Economics and Economic Policy 10(4), S. 583-612.

Krieger, Tim; Minter, Steffen (2007/2009): Immigration Amnesties in the Southern EU Member States – A Challenge for the Entire EU? Romanian Journal of European Studies Nr. 5-6/2007 (erschienen 2009), S. 15-32.

Mayr, Karin; Minter, Steffen; Krieger, Tim (2012): Policies on Illegal Immigration in a Federation. Regional Science and Urban Economics 42(1-2), S. 153-165.

Minter, Steffen (2015): Irregular Migration. Mohr Siebeck, Tübingen 2015.

Tim Krieger

Tim Krieger

Albert-Ludwigs-Universität Freiburg
Tim Krieger

9 Antworten auf „Grenze zu, Schengen tot (reloaded)“

  1. Nunja, das Problem der Verteilung der Asylsuchenden wird sich bald nicht mehr Stellen. Offensichtlich ist die Völkerwanderung, unterstützt durch die modernen Kommunikationsmedien, in vollem Gange. Die Dimenson der Zuwanderung wird sich vervielfachen und eine Verteilung obsolet werden lassen. Weil die Massen schlichtweg nicht mehr beherrschbar bleiben. Allein Afrika wird wohl bis zum Jahr 2100 über 4 Mrd. Menschen beheimaten. Frau Merkel hat ein unschlagbares Angebot an alljene gemacht, die in Afrika und den arabischen Staaten ein geringes Wohlstandsniveau haben: “Kommt her, esst euch satt. Wir haben auch Kleidung, Unterkünfte und ein besseres Leben für euch. Inklusive leistungslosem Taschengeld.” Das Angebot schafft sich seine eigene Nachfrage. Der Illusion, dass der Zuzug von Millionen Asylsuchenden demografische Probleme bei uns löst, braucht keiner mehr anhängen. Das Gegenteil wird der Fall sein.
    Ich sehe keine weiche Lösung des Problems. M.E. kann die Lösung nur sein, dass Europa seine Aussengrenzen massiv sichert. Die Schaffung einer europäischen Grenztruppe würde alle EU-Staaten ein Stück weit zusammenrücken lassen. Dann ließe sich auch im Innenverhältnis Schengen weiter am Leben erhalten. Zeitgleich wird aber kein Weg daran vorbeiführen, dass, wie der o.g. Autor es auch formuliert, die europ. Staaten in die Türkei, nach Syrien & Co. Milliarden EUR überweisen, damit die Asylsuchenden dort bleiben und sich nicht auf den Weg zu uns machen.

  2. Tim Krieger schreibt in seinem Fazit, dass “die Einschränkung der Freizügigkeit im Schengen-Raum – aus gutem Grund – keine Option sein wird”. Aus gutem Grund? Was ist das für ein Grund? Er sollte genannt und dargelegt werden. Ist es grundsätzlich wichtiger, die Kontrollkosten zu minimieren, als die negativen externe Effekte und die damit verbundenen Anreizprobleme zu unterbinden? Wenn das so wäre, könnten und sollten wir auch auf den Schutz der Eigentumsrechte und die Durchsetzung des Strafrechts verzichten. Ist es klug und effizient, Hunderttausende oder längerfristig Millionen von Arabern und Afrikanern ins Land zu holen oder zu lassen? Was ist der “gute Grund”?

  3. Es gibt keinen wirklichen Grund, all diese Leute “einziehen” zu lassen. Neulich habe ich gehört, dass es unter den Flüchtlingen auch Leute gibt, die in Dubai, ja richtig in DUBAI, Haus und Hof haben und nur deshalb nach Deutschland kommen, weil sie gehört haben, dass man hier alles bekommt. Da bleibt einem die Kinnlade offen stehen. Nachprüfen kann man das ja ohnehin nicht, denn Ausweise oder ähnliche Papiere wurden ja von den “Schleppern” abgenommen oder sind ( wahrscheinlich ) vorsätzlich weggekommen. Und wenn man dann im deutschen TV Bilder von diesen Menschen sieht, die nun wirklich NICHT nach Arabern aussehen und sagen sie kämen aus Syrien und wollen nach Deutschland um hier zu studieren ( womöglich wieder ohne jedwede Papiere ), dann weiss ich auch nicht mehr. Aber die Konzeptionslosigkeit wird früher oder später den Verantwortlichen auf die Füße fallen. Oder, was schlimmer ist, es interessiert sie einfach nicht – es ist Ihnen schlicht egal.

    Das soll natürlich keine Verharmlosung zu dem sein, was im arabischen Teil der Welt passiert, denn es ist wirklich ein gruseliger Krieg dort, aber es ist eben auch viel Quark dabei. Und das auseinanderzuhalten ist ein Ding der Unmöglichkeit. Wie ich bereits schon so oft hier schrieb: alles doomed.

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