Brauchen wir eine Revision der Entscheidungsregeln im EZB-Rat?

Seitdem die Europäische Zentralbank durch Ausbruch der Staatsschuldenkrise in schwere Gewässer geraten ist, mehren sich hierzulande die Stimmen, die eine Reform der Entscheidungsregeln im Eurosystem verlangen. Bislang gilt im EZB-Rat das Prinzip „ein Mitglied – eine Stimme“. Entscheidungen werden im Regelfall mit einfacher Mehrheit getroffen; bei Stimmengleichheit entscheidet die Stimme des EZB-Präsidenten. Nun wird beispielsweise vorgeschlagen, dem Vertreter der Deutschen Bundesbank ein Vetorecht, etwa gegen den Ankauf von Staatsanleihen, einzuräumen, weil die Bundesbank zu einem beträchtlichen Teil für die resultierenden Risiken haftet. Daneben wird gefordert, die Stimmen der NZB-Präsidenten im EZB-Rat entsprechend der ökonomischen Bedeutung der Mitgliedsstaaten im Euroraum zu gewichten. Schließlich gibt es Rufe, die mehr Transparenz über geldpolitische Entscheidungen einfordern und vorschlagen, der EZB-Rat möge die Protokolle seiner Ratssitzungen – einschließlich des individuellen Abstimmungsverhaltens –  veröffentlichen, wie das beispielsweise die US Fed, die Bank of Japan oder die Schwedische Reichsbank handhaben.

Was ist von solchen Vorschlägen zu halten?

Satzungsänderungen und Einstimmigkeitsprinzip

Jede Änderung der Entscheidungsregeln im EZB-Rat erfordert eine Satzungsänderung des Eurosystems, über die der Europäische Rat in der Abgrenzung der Staats- und Regierungschefs entscheidet. Abgesehen davon, dass solche Regeländerungen für die derzeitige Finanzkrise zu spät kommen, ist zu befürchten, dass mit einer Änderung von Entscheidungsregeln auch andere wesentliche Konstruktionselemente des Eurosystems zur Disposition stehen – worauf das ehemalige EZB-Ratsmitglied Jürgen Stark hingewiesen hat (Ruhkamp, 2012). Denkbar wäre etwa eine eingeschränkte Unabhängigkeit des Eurosystems oder eine Veränderung im geldpolitischen Mandat.

Darüber hinaus sieht die Satzung des Eurosystems bislang aus gutem Grund kein Vetorecht einzelner Mitgliedsstaaten der Währungsunion vor. Wer ein Vetorecht gegen spezifische geldpolitische Maßnahmen fordert, muss damit rechnen, dass auch andere Vertreter gleiche Rechte in Bezug auf andere Instrumente in Anspruch nehmen wollen. Damit könnten im EZB-Rat Entscheidungen nur noch einstimmig gefällt werden und die Geldpolitik würde ihre Fähigkeit verlieren, rasch und flexibel auf Störungen zu reagieren.

Rotationsverfahren

Bereits im Frühjahr 2003 hatte der Europäische Rat eine Änderung der Abstimmungsregeln im EZB-Rat beschlossen, die in Zukunft auf eine Quasi-Stimmengewichtung hinauslaufen wird. Anlass war die Osterweiterung der Europäischen Union, wodurch absehbar wurde, dass die Zahl der Mitgliedstaaten der Europäischen Währungsunion allmählich bis auf 27 Länder anwachsen wird. Deshalb wurde entschieden, die Gesamtzahl der stimmberechtigten NZB-Präsidenten im EZB-Rat auf 15 zu beschränken, um weiterhin rechtzeitig und effizient entscheiden zu können. Zugleich wurde beschlossen, künftig zu einem Rotationsverfahren für die NZB-Präsidenten überzugehen, die unterschiedlich oft stimmberechtigt an den EZB-Ratssitzungen teilnehmen sollen (Europäische Zentralbank, 2009).

Ursprünglich war vorgesehen, das Rotationssystem ab dem 16. Mitgliedsland einzuführen. jedoch steht inzwischen fest, dass das Verfahren erst nach dem Beitritt des 19. Mitgliedslandes angewendet wird. Dabei werden die Präsidenten der Nationalen Zentralbanken zunächst in zwei, ab einer Anzahl von 22 Mitgliedsstaaten in drei Gruppen eingestuft, deren Mitglieder unterschiedlich häufig stimmberechtigt sind. Die Zugehörigkeit zu einer der Gruppen hängt von der wirtschaftlichen Größe des betreffenden Landes ab, wobei sich die Größe nach dem BIP und der Bedeutung der nationalen Finanzmärkte richtet.

Zur ersten Gruppe gehören die NZB-Präsidenten der fünf größten Volkswirtschaften, die zusammen über vier Stimmen verfügen; alle übrigen Länder gehören der zweiten Gruppe an und verfügen zusammen über elf Stimmen. Ab dem Zeitpunkt, zu dem mehr als 21 NZB-Präsidenten dem EZB-Rat angehören, werden die NZB-Präsidenten in drei Gruppen eingeteilt, wobei die erste Gruppe fünf Länder mit zusammen vier Stimmen umfasst. In der zweiten Gruppe ist die Hälfte der NZB-Präsidenten vertreten (wobei die Zahl aufgerundet wird), die zusammen über acht Stimmen verfügen sollen; die übrigen NZB-Präsidenten sind in der dritten Gruppe und verfügen über insgesamt drei Stimmen. Tabelle 1 zeigt die Gruppenaufteilung in beiden Fällen und in Klammern die resultierenden Häufigkeit, mit der NZB-Präsidenten stimmberechtigt sind.

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Schwächen des Rotationssystems

Aus Sicht der EZB ist das Rotationsverfahren transparent und garantiert zugleich Beständigkeit und Repräsentativität, weil es Erweiterungen des Währungsraums aufnehmen kann und vermeidet, dass die stimmberechtigten NZB-Präsidenten nicht repräsentativ für die Wirtschaft im Währungsraum sind. Darüber hinaus ist sichergestellt, dass alle NZB-Präsidenten weiterhin persönlich an den EZB-Ratssitzungen teilnehmen können, wobei das Beschlussfassungsprinzip „Ein Mitglied- eine Stimme“ weiterhin für alle stimmberechtigten Mitglieder gilt (Europäische Zentralbank, 2009).

Allerdings gibt es auch Schwächen: Bislang ist ein Rotationszeitraum von einem Monat vorgesehen, sodass beispielsweise Mitglieder der ersten Ländergruppe in jedem fünften Monat vom Abstimmungsprozess ausgeschlossen sind. Damit dürfte das politische Gewicht des EZB-Präsidenten zunehmen, der als Agenda-Setter fungiert und festlegt, wann welche Entscheidungen zur Abstimmung stehen. Dies ermöglicht Raum für strategisches Verhalten. Hinzu kommt, dass das Rotationsverfahren die Repräsentativität nur näherungsweise herbeiführen kann. Zwar variiert die Häufigkeit der Teilnahme zwischen den Mitgliedern im EZB-Rat, jedoch verfügt jedes zur Abstimmung berechtigte Mitglied weiterhin über dieselbe Stimmenanzahl, sodass bei jeder einzelnen Abstimmung die politischen Gewichte jedes Mitglieds identisch sind und weiterhin von der ökonomischen Bedeutung seines Landes abweichen. Zwar dürften sich im Durchschnitt aller Abstimmungen politische Gewichte und ökonomische Bedeutung annähern, sofern die Anzahl der Abstimmungen hinreichend groß wird; allerdings gilt das nicht für einzelne Abstimmungen.

Stimmengewichtung im EZB Rat?

Die Alternative zum beschlossenen Rotationsverfahren bestünde darin, wie derzeit gefordert, vom Prinzip „ein Mitglied – eine Stimme“ abzurücken und die Stimmen einzelner NZB-Präsidenten gemäß der wirtschaftlichen Bedeutung ihrer Länder zu gewichten. Es sei aber erwähnt, dass solch eine Stimmengewichtung mit einem Vetorecht unvereinbar ist, weil bei Einstimmigkeit alle Stimmen zur Beschlussfassung notwendig sind und alle NZB-Präsidenten dasselbe politische Gewicht einnehmen (weil dann beispielsweise die Stimmen Maltas genauso erforderlich sind, wie die Deutschlands, um eine Entscheidung herbeizuführen). Eine explizite Stimmengewichtung macht deshalb nur Sinn, wenn man Mehrheitsentscheidungen zulässt und auf Vetorechte verzichtet.

Allerdings hätte solch eine Stimmengewichtung wenig materielle Auswirkungen im Vergleich zum Status Quo, weil das derzeitige politische Gewicht der Gruppe der „Nordländer“ kaum vom ihrem wirtschaftlichen Gewicht abweicht. Dies verdeutlicht Tabelle 2, die für die Gruppe der derzeitigen Teilnehmerländer an der EWU (EWU-17) und für alle 27 EU-Mitgliedsländer (EWU-27) die ökonomischen Gewichte, definiert als Anteil des nationalen BIP am EU-BIP für 2011, darstellt. Die Tabelle zeigt, dass die ökonomischen Gewichte der „Nordländer“ in der EU, die tendenziell eher gegen den Ankauf von Staatsanleihen durch die EZB sind, annähernd mit ihrem derzeitigen Stimmenanteil im EZB-Rat (acht von 17 Stimmen oder 47%; ohne die Direktoren im EZB-Rat) übereinstimmt (Ruhkamp, 2012). Auch wenn dies kein grundsätzliches Argument für oder wider eine Stimmengewichtung ist, wird deutlich, dass die Frage einer veränderten Stimmenverteilung besser in Ruhe und unabhängig von der derzeitigen Krisensituation diskutiert werden sollte.

Mehr Transparenz im EZB-Rat

Vorsicht geboten erscheint auch gegenüber Forderungen nach mehr Transparenz der geldpolitischen Entscheidungen in Europa. Bislang folgt der EZB-Rat (zumeist) dem Kollegialitätsprinzip, d.h. mehrheitlich getroffene Entscheidungen werden nach außen mit einer Stimme (die des EZB-Präsidenten) vertreten. Dies dient dem Schutz einzelner EZB-Ratsmitglieder vor politischem Druck, vor allem aus ihren Heimatländern, und nimmt ihnen den Anreiz, „für die Galerie“ zu spielen. Solch einen Schutz benötigen Mitglieder der Zentralbankräte der Schwedischen Reichsbank, der Bank of Japan oder auch der US Fed nicht, weil sie kaum in den Verdacht geraten, regionale Politikinteressen zu bedienen. Deshalb kann dort die Veröffentlichung von Sitzungsprotokollen einschließlich der namentlichen Abstimmungsergebnisse sinnvoll sein, damit die Öffentlichkeit die Qualität der getroffenen Entscheidungen überprüfen kann. Für das Eurosystem als geldpolitische Autorität einer Währungsunion zwischen unabhängigen Staaten ist diese Transparenz jedoch (noch) nicht zweckmäßig.

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Ein Alternativvorschlag

Aus dem Vorstehenden folgt, dass eine Revision der Entscheidungsregeln im EZB-Rat nicht unbedingt die adäquate Antwort auf die Staatsschuldenkrise darstellt und nicht sicherstellt, dass künftig ein Ankauf von Staatsanleihen durch das Eurosystem unterbleibt. Soll das Wiederauftreten einer Staatsschuldenkrise verhindert werden, müsste daher eher über andere Regeländerungen nachgedacht werden, denn bislang verbietet die Satzung der EZB dem Eurosystem nur, nationalen Regierungen Überziehungskredite zu gewähren oder deren Schuldtitel unmittelbar zu erwerben. Der Vorschlag zielt darauf ab, dem Eurosystem künftig auch Sekundärmarktgeschäfte zu verbieten oder ihm sogar zu untersagen, Staatsanleihen als Sicherheiten bei geldpolitischen Geschäften zu akzeptieren. Der Preis hiervon wäre hoch, weil Staatspapiere an Liquidität verlieren würden und nur noch zu höheren Zinsen emittiert werden könnten. Aber vielleicht ist genau dies notwendig, damit auch der letzte Finanzminister versteht, dass Staatsausgaben langfristig hinreichend hohe Steuereinnahmen erfordern und nicht dauerhaft durch Schuldaufnahmen finanziert werden können.

Literatur

Europäische Zentralbank (2009): Rotation der Stimmrechte im EZB-Rat, in: Monatsbericht der Europäischen Zentralbank, 11. Jg., Juli, S. 101-110.
Ruhkamp, S. (2012): EZB-Rat. Der schwelende Streit über die Stimmrechte, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung.