Schuldenbremse auch für die Sozialversicherungen

In vielen westlichen Industriestaaten wächst der Sozialstaat überproportional zur Wirtschaftsleitung und nimmt einen immer grösseren Anteil am Gesamtbudget der staatlichen Haushalte ein. So auch in der Schweiz: die soziale Wohlfahrt stellt mittlerweile den grössten Ausgabenposten des Bundeshaushalts dar, und er ist in den letzten Jahren stets gewachsen. Gemessen am Gesamthaushalt von Bund, Kantonen und Gemeinden, fliessen gemäss Daten der Eidgenössischen Finanzverwaltung derzeit über 38 Prozent aller Staatsausgaben den verschiedenen Bereichen der sozialen Sicherheit zu – alleine in den letzten 20 Jahren ist eine Zunahme von 8 Prozentpunkten an den Gesamtausgaben zu verzeichnen.

Einerseits zeichnet diese Entwicklung die strukturelle Veränderung der Staatsaufgaben in modernen Industriegesellschaften nach. Andererseits ist die Entwicklung nicht unproblematisch, denn bei beschränkten öffentlichen Mitteln beginnen die Ausgaben für die soziale Wohlfahrt andere Ausgaben zu verdrängen. Diese Asymmetrie wird im politischen Prozess akzentuiert, denn die Ausgaben der sozialen Wohlfahrt werden durch die in Spezialgesetzen verbürgten Ansprüche getrieben und oft nicht direkt in den jährlichen Budgetdebatten verhandelt. Im Ergebnis sind die Ausgaben für die soziale Sicherheit in einer privilegierten Lage im Vergleich zu den anderen Budgetpositionen, was sich in einem asymmetrischen Wachstum der verschiedenen Budgetpositionen niederschlägt. Im Weiteren unterstützen Schuldenbremsen dieses asymmetrische Wachstum der Staatsausgaben, wenn die Budgetabdeckung der Schuldenbremse die soziale Wohlfahrt ausklammert.

Wie lässt sich diese Asymmetrie beheben? Welche institutionellen Vorgaben könnten dazu geeignet sein, dass sich die Ausgaben der soziale Wohlfahrt regelgebunden entwickeln? Eine naheliegende Antwort ist: indem man auch den Sozialstaat dem Mechanismus der Schuldenbremse unterstellt. Eine Schuldenbremse wirkt der Zeitinkonsistenz in der Politik entgegen. Die in vielen Ländern konstitutionell verankerte Aufforderung, langfristig für einen ausgeglichenen Haushalt zu sorgen, ist bei einer den kurzfristigen und jährlich wiederkehrenden politischen Einflüssen ausgesetzten Finanzpolitik nicht glaubwürdig. Die unmittelbaren Anreize der am Budgetprozess Beteiligten, vom Ziel eines ausgeglichenen Haushalts zugunsten ihrer eigenen Klientel auf Kosten einer nachhaltigen Finanzpolitik abzuweichen, sind zu gross. Eine kluge Schuldenbremse erlaubt hingegen, die öffentlichen Finanzen dauerhaft ausgeglichen zu gestalten, weil die Finanzpolitik mit der Regelbindung auf zeitkonsistentes Verhalten verpflichtet wird.

Je nach Organisation der Finanzierung des Sozialstaats, ist die Unterstellung der sozialen Wohlfahrt unter die Schuldenbremse allerdings nicht direkt möglich. So werden die Sozialversicherungen in der Schweiz beispielsweise über eigene Fonds gesteuert, die je nach Finanzierungszweck sowohl strukturellen als auch konjunkturellen Einflüssen ausgesetzt sind. So spielen bei der Rentenversicherung AHV, der Invalidenversicherung IV und der Erwerbsersatzordnung EO vor allem strukturelle Faktoren wie der demografische Wandel, der Gesundheitszustand der Gesellschaft oder die Ausweitung der Bezugsberechtigten eine zentrale Rolle für die Finanzierung der entsprechenden Fonds. Im Gegensatz dazu unterliegt die Arbeitslosenversicherung ALV starken konjunkturellen Schwankungen und mildert als automatischer Stabilisator eine kurzfristige Nachfragelücke. Das bedeutet, dass die Fondsstände grossen Schwankungen ausgesetzt sein können. Die unbesehene Übernahme der bestehenden Schuldenbremse des Bundes auf die Sozialversicherungen ist daher im Fall der Schweiz nicht zweckmässig. Es bedarf massgeschneiderter Schuldenbremsen, die auf die speziellen Aufgaben und Dynamiken in den einzelnen Sozialversicherungsträgern eingehen können.

Zusammen mit Lars Feld, Christian Pfeil und Martin Weder habe ich einen institutionellen Steuerungsmechanismus – eine Schuldenbremse – für die Schweizer Rentenversicherung AHV entwickelt, der einerseits adäquat auf den Handlungsbedarf reagieren kann und andererseits dazu geeignet ist, die Reformblockade durch eine ausgewogene Lastenverteilung der Massnahmen zu überwinden.^[1]Das Ziel dieser Steuerungsmechanismen besteht darin, das finanzielle Gleichgewicht der AHV durch eine mehr oder weniger automatische Koppelung verschiedener Leistungs- und Finanzierungsparameter langfristig zu sichern.

Dies kann beispielsweise durch selbst regulierende Mechanismen geschehen. Damit ist ein gesetzlicher Automatismus gemeint, der bei bestimmten Schwellenwerten vorgängig gesetzlich definierte Massnahmen auslöst. Dieser Autopilot soll abhängig von der wirtschaftlichen oder demografischen Entwicklung die langfristige Finanzierung der AHV sicherstellen, ohne dass ein nachträgliches Eingreifen der Politik erforderlich ist. Die Definition der Parameter wird von der Politik vorgängig bestimmt. Nahe liegend wäre beispielsweise die Steuerung über Lohnbeiträge und das Rentenalter. Gemäss unseren Projektionen werden durch einen solchen Autopiloten im optimistischen Szenario bis ins Jahr 2020 keine gesetzlichen Änderungen ausgelöst, bis ins Jahr 2025 steigt das Rentenalter lediglich um drei Monate, während die Lohnbeiträge von 8,4 Prozent auf 8,6 Prozent angehoben werden. Im pessimistischen Szenario müssen aufgrund der hohen negativen Umlageergebnisse hingegen bereits bis 2020 nennenswerte Änderungen (Erhöhung des Rentenalters um neun Monate, Erhöhung der Beiträge um 0,4 Prozentpunkte) ausgelöst werden. Im konkreten Design des Autopiloten halten sich Minderausgaben und Mehreinnahmen in etwa die Waage und garantieren somit eine ausgewogene Lastenverteilung. Die Funktionsweise des Autopiloten verdeutlicht die Tabelle.

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Selbstverständlich können andere Steuerungsparameter gewählt werden. So könnte man bei entsprechendem verfassungsrechtlichen Spielraum die Mehrwertsteuer und die Rentenhöhe statt des Rentenalters und der Lohnbeiträge anpassen. Je nach Szenario würde die Mehrwertsteuer bis ins Jahr 2030 um 0,6 bis 2 Prozentpunkte erhöht. Die Renten veränderten sich gegenüber dem Jahr 2010 real um – 9,2 bis +3,5 Prozent.

Gesetzliche Automatismen können die langfristige Finanzierung eines Sozialwerks sichern, ohne dass sich die Politik mit den Finanzierungsfragen wiederholt befassen muss. Damit geht eine gestärkte Planbarkeit und Verlässlichkeit der Rentenfinanzierung einher. Allerdings kann der eingeschränkte diskretionäre Spielraum für die Politik als Nachteil empfunden werden. Schliesslich weiss man heute nicht, welche Möglichkeiten sich in der Zukunft auf der Finanzierungs- und Leistungsseite ausserhalb der gewählten Parameter ergeben. Möchte man der Politik einen grösseren Spielraum zumessen, bietet sich eine institutionalisierte Navigationshilfe im Unterschied zum Autopiloten an.

Während bei einem Autopiloten bei Unterschreiten gesetzlich definierter Schwellenwerte automatische Veränderungen auf der Leistungs- und Finanzierungsseite in Kraft treten, verbleiben gesetzliche Anpassungen bei der Navigationshilfe zumindest in einer ersten Phase im politischen Prozess. Die Systematik einer Navigationshilfe ist somit sehr ähnlich der bereits bestehenden Schuldenbremse für den Bundeshaushalt, indem der Steuerungsmechanismus lediglich anzeigt, wann Anpassungen stattfinden müssen, aber nicht welche. Die Navigationshilfe sieht ein Vorgehen in drei Stufen vor.

• In einem ersten Schritt erhält die Regierung (Bundesrat) den gesetzlichen Auftrag, innert Jahresfrist eine Vorlage zuhanden des Parlamentes auszuarbeiten, sobald der Fondsbestand der AHV unter 70 Prozent einer Jahresausgabe fällt. Die Vorschläge für Reformen müssen dabei vom finanziellen Umfang her mindestens dem negativen Umlageergebnis zum aktuellen Zeitpunkt entsprechen. Mit den Massnahmen soll die Finanzierungslücke der AHV somit zumindest kurzfristig geschlossen werden.
• Fällt der Fondsbestand gemäss den aktuellen Perspektiven des Bundesamtes für Sozialversicherungen im folgenden Jahr unter die Schwelle von 50 Prozent, wird auf Anfang des nächsten Jahres das Rentenalter in Monatsschritten und die Mehrwertsteuer in Zehntelprozenten so stark erhöht, dass das Umlageergebnis nicht mehr negativ ist.
• Liegt der Fondsbestand am Ende des Jahres unter 50 Prozent einer Jahresausgabe, so werden die Mehrwertsteuer und das Rentenalter in den gleichen Schritten so stark erhöht, dass die Finanzierungslücke geschlossen wird, und der Fondsbestand wieder den Stand von 50 Prozent erreicht.

Im Gegensatz zum Autopiloten verbleibt hier die Verantwortung für Reformen in einer ersten Stufe vollständig bei der Politik, das heisst bei Bundesrat und Parlament und erst später, falls sich die Massnahmen als ungenügend erweisen sollten, und eine Unterschreitung des Fondsbestands von 50 Prozent droht, werden automatische Massnahmen ausgelöst.

Verglichen mit der vom Parlament abgelehnten 11. AHV-Revision schneiden beide Ansätze – Autopilot oder Navigationshilfe – bezüglich finanzieller Notwendigkeit und Wirksamkeit gut ab. Das heisst, die Steuerungsmechanismen sind moderat ausgestaltet und schaffen keine vorzeitigen finanziellen Polster, sondern kompensieren die finanziellen Ungleichgewichte erst mit einer zeitlichen Verzögerung. Negative Umlageergebnisse, wenngleich aufgrund der Finanzperspektiven des Bundesamts für Sozialversicherungen und der demografischen Entwicklung absehbar, werden von den Modellen nicht vorweggenommen. Die Steuerungsmechanismen bergen damit kein Prognoserisiko. Das hat zur Folge, dass die Verantwortung für eine gesunde finanzielle Verfassung der AHV in allen Modellen bis zum Eintreten grösserer Fehlbeträge bei Bundesrat und Parlament bleibt. Im Falle einer politischen Blockade greift aber ein gesetzlicher Automatismus, um die Finanzierung der Renten langfristig zu gewährleisten.

Fußnote