Gastbeitrag
Der Flüchtlingsstrom wird das deutsche Demografie-Problem kaum lösen

Deutschland altert, so viel ist sicher. Seit den 1970er Jahren sinken die Geburtenzahlen und die geburtenstarken Jahrgänge (1955-1969) rücken in der „Alterspyramide“ immer weiter nach oben. Die Älteren von ihnen nähern sich allmählich dem Renteneintritt.^[1] Das umlagefinanzierte Sozialversicherungssystem kommt in Bedrängnis, wenn die Zahl der Leistungsempfänger im Verhältnis zu den Leistungserbringern deutlich steigt.

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Öffentliche Finanzen: Nachhaltigkeitslücke

Die Folgen der demografischen Entwicklung für das Sozialversicherungssystem lassen sich in Zahlen fassen. Nach Angaben des Statistischen Bundesamtes lag der sogenannte Altenquotient im Jahr 2013 bei rund 34 %. Der Altenquotient wird gebildet, indem die Anzahl der Personen im Alter von über 65 Jahren durch die Anzahl der Personen im erwerbsfähigen Alter (20 bis 65 Jahre) geteilt wird. Auf 100 Personen im erwerbsfähigen Alter kamen 2013 also 34 Personen im Rentenalter. Bis zum Jahr 2030 wird der Altenquotient laut der 13. koordinierten Bevölkerungsvorausberechnung auf 50 % und bis 2060 auf rund 65 % steigen. Die erwerbsfähige Bevölkerung wird demnach im Jahr 2060 ungefähr doppelt so viele Personen im Ruhestand finanzieren müssen wie heute.^[2]

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Das deutsche Sozialversicherungssystem ist angesichts dieser Zahlen nicht nachhaltig finanziert. Das Forschungszentrum Generationenverträge der Universität Freiburg errechnet für Deutschland und die übrigen EU-Staaten regelmäßig die im Sozialversicherungssystem versteckte implizite Staatsverschuldung. Die Leistungsversprechen des Staates, die bei gegebenen Steuer- und Abgabesätzen angesichts der demografischen Konstellation nicht durch entsprechende Einnahmen gedeckt sind, sind beträchtlich. Zwar hängt die Höhe der Nachhaltigkeitslücke von den Annahmen – zum Beispiel über das künftige Wirtschaftswachstum – ab. Selbst unter günstigen Bedingungen dürfte die implizite Staatsschuld den offiziellen Schuldenstand der Bundesrepublik (aktuell rund 75 % des BIP) aber verdoppeln.

Wege aus der Demografie-Falle

Es gibt eine Reihe von Möglichkeiten, die sich abzeichnende Versorgungslücke zu schließen bzw. die fiskalischen Konsequenzen abzufedern. Dabei wird voraussichtlich nicht eine einzelne Maßnahme, sondern eine Kombination aller Maßnahmen die bevorstehenden Probleme lösen.

1. Höhere Abgaben: Theoretisch ließen sich die Beitragssätze so weit erhöhen, dass das versprochene Leistungsniveau aufrechterhalten werden kann. Jedoch würden angesichts der zu erwartenden Kostenbelastung des Faktors Arbeit Arbeitsplätze und damit Beitragszahler verloren gehen. Höhere Beitragssätze sind nicht unbedingt gleichbedeutend mit höheren Einnahmen (Laffer-Effekt).
2. Niedrigere Leistungen: Prinzipiell könnten auch Rentenkürzungen oder mehr private Eigenbeteiligung im Gesundheitsbereich das Problem entschärfen. Doch auch hier sind Grenzen gesetzt, denn die Sprengkraft einer solchen Politik liegt auf der Hand. Die Rentenkasse ließe sich aber entlasten, ohne die monatlichen Leistungen zu kürzen, indem die Rentenbezugsdauer gekürzt wird.
3. Private Vorsorge: Die Antwort der Finanzbranche auf den demografischen Wandel lautet seit Langem: Private Altersvorsorge. Tatsächlich wird sie einen Teil des Problems lösen können. Gleichwohl können sich auch die Kapitalmärkte dem demografischen Wandel nicht vollständig entziehen. Wenn die geburtenstarken Jahrgänge in den Ruhestand gehen und ihre Ersparnisse sukzessive auflösen, dürfte es an den Finanzmärkten spürbaren Verkaufsdruck mit sinkenden Kursen geben. Der Wert der privaten Vorsorge kann also durchaus niedriger als erhofft ausfallen. Hilfreich ist in jedem Fall eine breite internationale Diversifikation, um auch an Märkten mit günstigerer demografischer Ausgangslage investiert zu sein.
4. Mehr Einzahler: Die finanzielle Basis der Gesetzlichen Rentenversicherung (GRV) ließe sich durch insgesamt mehr Beschäftigung, durch eine höhere Erwerbsquote von Frauen oder durch die zwangsweise Einbeziehung Selbstständiger stärken. Allerdings können solche Maßnahmen die grundlegenden Finanzierungsprobleme nicht lösen. Mehr Beitragszahler führen kurzfristig zwar zu höheren Einnahmen der Rentenversicherung, doch erwerben die neuen Beitragszahler ihrerseits Rentenansprüche, sodass langfristig auch die Ausgaben steigen. Die Probleme werden also lediglich in die Zukunft verschoben, nicht aber behoben.
5. Zuwanderung: Schließlich kann das deutsche Sozialversicherungssystem mit jungen, qualifizierten Zuwanderern neue Beitragszahler und der Staat neue Steuerzahler gewinnen. Das System würde dadurch vorerst stabiler. Zudem steigt durch jüngere Menschen tendenziell die wirtschaftliche Dynamik, weil sie risikofreudiger und innovativer sind. Allerdings gilt auch hier wie bei Punkt 4, dass die hinzugewonnenen Beitragszahler Rentenansprüche erwerben und somit langfristig die Ausgaben weiter steigen. Besonders hilfreich wäre es insofern, wenn Zuwanderer aus Ländern mit hohen Geburtenraten gewonnen werden können. Die Vergangenheit liefert allerdings Hinweise darauf, dass Zuwanderer ihr generatives Verhalten relativ schnell an die niedrigen deutschen Geburtenraten anpassen.^[3]

Anforderungen an eine rationale Zuwanderungspolitik

Punkt 5 wird aufgrund der aktuellen Flüchtlingskrise am intensivsten diskutiert. Allerdings geht in der Diskussion viel durcheinander. Ein Land, das aus Eigeninteresse gezielt Einwanderer – also Menschen, die auf Dauer im Land bleiben sollen – anwerben möchte, muss von diesen Einwanderern selbstverständlich andere Eigenschaften einfordern, als sie vorübergehend Schutzbedürftige typischerweise mitbringen.

Dabei ist eine Zuwanderungspolitik, mit der die negativen wirtschaftlichen Folgen des demografischen Wandels abgefedert werden sollen, alles andere als trivial. Denn Zuwanderungspolitik ist auf Dauer angelegt, deshalb muss beim Auswahlverfahren bereits berücksichtigt werden, dass die wirtschaftliche Lage in Deutschland nicht immer so gut bleiben wird, wie sie derzeit ist. Politische Entscheidungen, deren Auswirkungen weit in die Zukunft reichen, sollten aber nicht auf Basis des wirtschaftlichen Status quo getroffen werden. Vielmehr gilt es, auch wirtschaftliche Schlechtwetterphasen zu antizipieren. Dazu gehören zyklische Abschwünge, strukturelle Fehlentwicklungen, aber auch grundlegende wirtschaftliche und gesellschaftliche Veränderungen wie etwa die Digitalisierung. So kann nach jetzigem Kenntnisstand niemand sicher ausschließen, dass durch die Digitalisierung der Wirtschaft deutlich mehr Arbeitsplätze vernichtet als neue Arbeitsplätze geschaffen werden.^[4] Zunehmende Verteilungskämpfe sind künftig durchaus wahrscheinlich. Umso wichtiger ist, dass Zuwanderung, die das soziale Sicherungssystem stabilisieren soll, Probleme löst und keine neuen schafft.

Wenn Zuwanderung die wirtschaftlichen Folgen der alternden Gesellschaft lindern soll, muss es immer um Zuwanderung in den Arbeitsmarkt gehen. Zuwanderer müssen also Eigenschaften mitbringen, die zu einem schnellen Erfolg am Arbeitsmarkt führen. Einwanderungsländer wie Kanada praktizieren schon lange eine Positivauslese anhand eines Kriterienkataloges bzw. Punktesystems. Gute Ausbildung, gute Sprachkenntnisse, Arbeitserfahrungen, das Alter, ein vorliegendes Arbeitsangebot und Anpassungsvermögen sind die Kriterien, nach denen Kanada auswählt. Je mehr Länder mit einer ähnlichen Bevölkerungsentwicklung wie Deutschland auf diese Weise ihr demografisches Problem zu lösen versuchen, umso intensiver wird der Wettbewerb um junge, leistungswillige, hochqualifizierte und kulturell anpassungsbereite Arbeitskräfte.

Anpassungsbereitschaft ist eine vielfach unterschätzte Eigenschaft. Umverteilung funktioniert besonders gut in relativ kleinen und relativ homogenen Gruppen. In großen und heterogenen Gruppen fällt es hingegen schwer, die nötige Bereitschaft für solidarische Umverteilung herzustellen. Gerade für Deutschland ist dies relevant. Der gut ausgebaute Sozialstaat braucht die Akzeptanz derjenigen, die den Sozialstaat maßgeblich finanzieren. Die Solidargemeinschaft funktioniert dann besonders gut, wenn es untereinander Verständnis für die jeweiligen Lebenssituationen gibt und wenn die Leistungsmotivationen und die Weltanschauungen einigermaßen ähnlich sind. Mit einer Sozialausgabenquote von knapp 26 % gibt Deutschland im Vergleich zu Ländern wie den USA (19,2 %), Australien (19,0 %) und Kanada (17,0 %) viel für soziale Zwecke aus. Ist es Zufall, dass Deutschland mit einer in den vergangenen Jahrzehnten eher homogenen Gesellschaft einen deutlich besser ausgebauten Sozialstaat hat als Einwanderungsländer mit ihren vergleichsweise heterogenen Bevölkerungen?

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Die experimentelle Wirtschaftsforschung liefert zudem Hinweise dafür, dass es den Menschen bei Verteilungsfragen nicht nur um die absolute Höhe ihres Einkommens geht, sondern auch um die relative Position in der Einkommensskala. Mit anderen Worten: Mehr Einkommen allein macht nicht zwangsläufig glücklich. Wenn es gleichzeitig allen oder den meisten anderen noch besser geht, kann sich trotz eines gestiegenen Lebensstandards Frust aufbauen. Bezogen auf Migranten bedeutet dies: Angesichts der eigenen Qualifikation haben Zuwanderer – genau wie Inländer – eine gewisse Erwartungshaltung. Wird diese Erwartungshaltung enttäuscht, weil es dem Zuwanderer auch längerfristig nicht gelingt, in seiner neuen Umgebung einen Arbeitsplatz zu finden, der seiner formalen Qualifikation entspricht, dann ist Frust vorprogrammiert. Hochqualifizierte werden auf Dauer nicht zufrieden sein, wenn sie dauerhaft lediglich im einfachen Dienstleistungsbereich beschäftigt werden. Und das selbst dann nicht, wenn sie mit dieser Tätigkeit mehr Geld verdienen können, als sie in ihrem Herkunftsland mit einem ihrer Qualifikation entsprechenden Arbeitsplatz verdienen würden. Auf Dauer geht es eben nicht nur um die absolute, sondern auch um die relative Höhe des Einkommens. Die Gefahr, dass es – wenn überhaupt – zu einer Beschäftigung weit unter der formalen Qualifikation kommt, ist umso größer, je stärker sich das wirtschaftliche und kulturelle Umfeld im Herkunftsland und im Aufnahmeland unterscheiden und je größer auch die Sprachbarrieren ausfallen. Soziale Spannungen können die Folge derart enttäuschter Erwartungen sein.

Zusammengefasst heißt dies: Um die wirtschaftlichen Folgen der Alterung durch Zuwanderung in den Griff zu bekommen, bräuchte Deutschland junge, gut ausgebildete und leistungsbereite Zuwanderer, die sich wirtschaftlich und politisch leicht und problemlos integrieren lassen. Typischerweise wären dies Bürger aus anderen Industrienationen, ggf. aus höher entwickelten Schwellenländern.

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Unglücklicherweise sieht es aber nicht danach aus, als könnte Zuwanderung einen größeren Teil des Problems lösen. Es bietet sich folgendes Bild: Viele der Länder, deren Bürger die Kriterien erfüllen könnten, sehen sich ähnlich wie Deutschland mit einer alternden Gesellschaft konfrontiert (s. Abb. 4). Beim Kampf um die auswanderungswilligen Talente aus diesen Ländern wird es Deutschland schwer fallen zu punkten, weil Länder wie die USA, Kanada oder Australien für ambitionierte Auswanderer einen deutlich höheren Unterhaltungs- und Freizeitwert haben.^[5] Hingegen sind die Länder mit einer besonders jungen Bevölkerung (s. Abb 5) wirtschaftlich und politisch im Regelfall so weit von den Industrienationen entfernt, dass eine Integration der von dort stammenden Bürger in Wirtschaft und Gesellschaft – wenn überhaupt – nur unter erheblichen Anstrengungen und Kosten möglich ist.

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Hoffnungen, die aktuelle Flüchtlingswelle könnte die wirtschaftlichen Folgen des demografischen Problems in Deutschland nennenswert lösen, werden sich deshalb als Illusion erweisen. Kein Wunder, denn die Krisen dieser Welt lassen ganz überwiegend andere Menschen wandern, als die, die von den auf Wohlstandssicherung ausgerichteten alternden Industrienationen benötigt würden. Die oben skizzierten Voraussetzungen für eine erfolgreiche Integration in die gut bezahlten Segmente des Arbeitsmarktes dürften von der Mehrheit der Flüchtlinge kaum erfüllt werden, auch wenn es sicher einzelne Erfolgsfälle geben wird. Angesichts der in Deutschland außer Kontrolle geratenen Flüchtlingserfassung, müssen alle Angaben zur Qualifikation mit großer Vorsicht interpretiert werden. Nach Angaben des ifo-Instituts legen aber Zahlen aus türkischen Flüchtlingslagern nahe, dass fast 50 % der Flüchtlinge aus Syrien nicht über grundlegende Bildungskenntnisse verfügen.^[6] Da Geringqualifizierte allenfalls Aussicht auf Beschäftigung im Niedriglohnsektor haben, ist der Mindestlohn in Höhe von 8,50 Euro pro Stunde mit Blick auf die Flüchtlingskrise ein besonderes Hindernis.

Eine im Sinne des Arbeitsmarktes und der Sozialversicherung gut gesteuerte Zuwanderung kann einen Beitrag zur Lösung des demografischen Problems leisten. Es ist aber unrealistisch zu erwarten, dass sich durch Zuwanderung alle Probleme beseitigen lassen. Eine wesentliche Belastung für das Sozialversicherungssystem ist die steigende Lebenserwartung, die aufgrund der längeren Rentenbezugsdauer zu einer indirekten Rentenerhöhung führt. Wegen der höheren Lebenserwartung ist neben all den oben skizzierten Maßnahmen eine systemische Lösung nötig, die wohl darin liegen muss, das Renteneintrittsalter zu erhöhen und immer wieder an die steigende Lebenserwartung anzupassen. Die Einführung der „Rente mit 63“ für einen Teil der Versicherten war somit ein völlig falsches Signal. Wenn die Politik jetzt noch mit Blick auf die vielen jungen Flüchtlinge zu der Fehleinschätzung kommt, die Sozialversicherung sei dadurch nun zukunftsfest, wird sie die nötigen Reformen verschlafen und damit wertvolle Zeit verlieren.

[1] Vgl. Berenberg/HWWI (2014), Demografie – Strategie 2030.

[2] Hinzu kommen noch die Kinder und Jugendlichen unter 20 Jahre, die ebenfalls von der erwerbsfähigen Bevölkerung mitfinanziert werden müssen. Der Jugendquotient wird bis 2060 vergleichsweise stabil bei rund 30 % liegen. Da Jugend- und Altenquotient zusammen bis 2060 auf insgesamt fast 97 % steigen sollen, wird dann also jeder Erwerbstätige einen Nicht-Erwerbstätigen (jung oder alt) mitfinanzieren müssen.

Bei diesen Zahlen ist eine jährliche Netto-Zuwanderung von 100.000 Personen unterstellt.

[3] Vgl. Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (2011), Generatives Verhalten und Migration – Eine Bestandsaufnahme des generativen Verhaltens von Migrantinnen in Deutschland, Forschungsbericht 10.

[4] Vgl. dazu Berenberg/HWWI (2015), Digitalökonomie – Strategie 2030.

[5] Erfreulicherweise hat die Eurokrise zumindest bewirkt, dass wanderungswillige Arbeitskräfte innerhalb Europas dorthin gehen, wo offene Jobs sind. Das ist derzeit ein Pluspunkt für Deutschland. Allerdings sind es weniger die Bürger der Krisenländer, die sich unter dem Druck der Krise auf den Weg gemacht haben. Vielmehr haben vorwiegend Arbeitskräfte aus Mittel- und Osteuropa die ehemaligen Boom-Regionen verlassen, um sich in den wirtschaftlich stärkeren Regionen neue Beschäftigung zu suchen. Vgl. dazu Berenberg/HWWI (2014), Arbeitskräftemobilität – Macht der Euro mobil?, Strategie 2030.

[6] Vgl. Battisti und Felbermayr (2015), Migranten im deutschen Arbeitsmarkt: Löhne, Arbeitslosigkeit, Erwerbsquoten, in: ifo Schnelldienst 20/2015, S. 39-47.

 

Blog-Beiträge zur Flüchtlingskrise:

Dieter Bräuninger, Heiko Peters und Stefan Schneider: Flüchtlingszustrom: Eine Chance für Deutschland

Norbert Berthold: Die „moderne“ Völkerwanderung. Europa vor der Zerreißprobe. 5. Update

Tim Krieger: Grenze zu, Schengen tot (reloaded)

Wolf Schäfer: Migration: Von der Euphorie des Unbegrenzten zur Moral des Machbaren

Thomas Apolte: Chance oder Last? Wie wir die Flüchtlinge integrieren müssen

Razi Farukh und Steffen J. Roth: Wir brauchen eine Bildungsoffensive. Ohne gezielte Unterstützung bleiben nicht nur die Flüchtlinge unter ihren Möglichkeiten