Die Risse in der EU werden größer
Euro, Flüchtlinge, Sezessionen und Brexit

Von Norbert Berthold am 31. Mai 2016
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Norbert Berthold
Julius-Maximilians-Universität Würzburg

„Wer Visionen hat, sollte zum Arzt gehen.“ (Helmut Schmidt)

Europa ist in der Krise, ökonomisch und politisch. Das ist nicht neu. Krisen pflastern von Anbeginn den Weg der europäischen Integration. Geschadet habe es bisher dem Prozess der Integration nicht. Das behaupten zumindest die Europa-Visionäre. Aus jeder Krise sei Europa gestärkt hervorgegangen. Die Vision eines ökonomisch integrierten und politisch geeinten Europas lebe weiter. Die aktuellen Krisen lassen allerdings Zweifel an dieser Sicht der Dinge aufkommen. Heute gehen drei Risse durch Europa. Ein erster Riss tut sich zwischen Mitgliedern von Sub-Clubs der EU auf. In der EWU verläuft er zwischen nördlichen und südlichen Mitgliedern, im Schengen-Raum zwischen östlichen und westlichen Teilnehmern. Ein zweiter Riss zeigt sich in Mitgliedsländern selbst. Regionen wollen mehr (wirtschafts-)politische Eigenständigkeit. Der Wunsch nach Sezession wird stärker. Schottland und Katalonien sind die Vorhut dieser Entwicklung. Ein dritter Riss zeigt sich in Exit-Überlegungen von Mitgliedern der EU. Mit dem britischen Referendum über den Verbleib in der EU ist denkbar, dass zum ersten Mal ein Mitglied die EU verlässt.

Die Risse

Die Väter der europäischen Integration hatten eine Vision: Ein wirtschaftlich starkes und politisch geeintes Europa in Frieden und Freiheit. Die wirtschaftliche Integration sollte Vehikel für die politische Einigung sein. Von einer Politischen Union ist allerdings schon länger kaum mehr die Rede. Darüber fabulieren allenfalls noch die vier Präsidenten von Parlament, Kommission, Rat und EZB. Die nationalen Regierungen sind dagegen immer weniger bereit, nationale Souveränität nach Brüssel und Straßburg abzutreten. Aber auch die wirtschaftliche Integration ist ins Stocken geraten. Europa ist in schlechter wirtschaftlicher Verfassung. Der letzte wichtige Schritt in die richtige Richtung war das „Binnenmarkt-Projekt 92“. Mit den vier Grundfreiheiten wurden wichtige Grundlagen für stärker integrierte Güter- und Faktormärkte in Europa gelegt. Dann allerdings hat man gleich den zweiten vor dem ersten Schritt gemacht. Mit der Einführung des Euro eilte man der realen wirtschaftlichen Integration weit voraus. Mit dem Schengen-Raum schuf man personelle Freizügigkeit, die heterogene nationale Interessen vernachlässigte.

Die Finanzkrise steckte Europa noch in den Knochen, da wurde es wirtschaftlich durch die Eurokrise gebeutelt. Vor allem die Länder der Peripherie litten. Staatliche und private Verschuldung waren nicht mehr tragfähig, die Wettbewerbsfähigkeit war stark beschädigt. Mit der Eurokrise drohte die EWU vorzeitig zu scheitern. Staaten und EZB spannten fiskalische und monetäre Rettungsschirme auf. Sie verhinderten vorerst den Kollaps. Ohne diese Rettungsschirme gäbe es die EWU in der heutigen Form nicht mehr. Sie hätte sich längst gesund geschrumpft. Seither geht aber ein Riss durch die EWU. Er verläuft zwischen nördlichen und südlichen Mitgliedern. Geschichte scheint sich zu wiederholen. Die meisten Währungsunionen scheiterten an überbordender staatlicher Verschuldung. Es waren fast immer die kleineren, reicheren Länder, die als erste die Währungsunionen verließen (hier). Sie waren meist die Nettozahler in diesen währungspolitischen Arrangements. Wenn sich Geschichte wirklich wiederholen sollte, wären Länder wie Finnland, die Benelux-Staaten oder Österreich wohl die ersten, die aus der EWU ausstiegen.

Ein weiterer Riss geht quer durch Europa. Dieses Mal zwischen Ost und West. Er entstand, weil Flüchtlinge in großer Zahl in die EU drängten. Die Flüchtlingsströme kamen allerdings nicht aus dem Nichts. Es gab sie schon eine ganze Weile. Aber erst mit dem Ausbruch der Bürgerkriege in Afghanistan, dem Irak und Syrien brachten sie Europa ernsthaft in Schwierigkeiten. Der Strom von Asylbewerbern schwoll an. Das migrationspolitische Arrangement der EU erwies sich als Schönwetterveranstaltung. Es besteht aus zwei Elementen: Seit dem Abkommen von Schengen können sich Personen im Schengen-Raum frei bewegen. Der Vertrag von Dublin soll die Grenzen nach außen sichern. Wer in die EU kommt, muss sich in dem Land registrieren lassen, in dem er zuerst europäischen Boden betritt. Damit sind die Lasten sehr ungleich verteilt. Als Angela Merkel den Vertrag von Dublin brach (hier), stiegen die Lasten weiter. Mit dem Versuch, sie gleichmäßiger auf die Mitglieder zu verteilen, scheiterte die EU-Kommission bisher. Es sind vor allem osteuropäische Staaten, die nicht bereit sind, sich angemessen an den Lasten zu beteiligen.

Die Gefahr, dass die EU zerbröselt, wird durch weitere Risse erhöht. Seit zwei Jahrzehnten gibt es eine weltweite Tendenz von Regionen, sich vom Zentralstaat abzuspalten. Eine Vielzahl von eigenständigen, zumeist kleineren Staaten ist seither überall entstanden (hier). Diese Entwicklung ist auch an der EU nicht spurlos vorüber gegangen. Einen ersten Versuch, unabhängig zu werden, startete Schottland vor einiger Zeit. Die Verfechter eines selbständigen Schottlands scheiterten allerdings in einem Referendum. Schottland bleibt weiter in Großbritannien, vorerst. Auch Katalonien versucht, sich von Spanien abzuspalten, bisher allerdings vergeblich. Das spanische Verfassungsgericht hat ein Referendum verboten. Damit ist aber die Sache noch lange nicht ausgestanden. Solche Sezessionen müssen allerdings die EU nicht destabilisieren. Sowohl Schottland als auch Katalonien wollen die EU gar nicht verlassen. Sie wollen nur weg von ihren Zentralstaaten. In beiden Regionen gibt es satte Mehrheiten für einen Verbleib in der EU. Das zeigt sich auch gerade wieder in Schottland. Dort gibt es eine breite Mehrheit gegen einen Brexit (hier).

Damit ist auch der nächste Riss in der EU aufgezeigt. Erstmals in der Geschichte der EU ist es möglich, dass ein Mitglied austritt. Bisher konnte sich die EU vor weiteren Mitgliedern kaum retten. Vor allem wirtschaftlich weniger entwickelte Länder setzten alles daran, in die EU aufgenommen zu werden. Die EU hat sich immer großzügig gezeigt. Eine größere EU hatte absolute Priorität. Dafür sorgte schon die EU-Kommission. Vor allem auch deshalb, weil man bisher glaubte, dass beides gleichzeitig ginge: Erweiterung und Vertiefung. Mit dem Referendum in Großbritannien ist es möglich, dass ein Mitglied die EU verlässt. Dabei handelt es sich nicht um irgendein Land, weder ökonomisch noch politisch und auch nicht militärisch. Großbritannien war zwar schon immer etwas anders. Es hat sich von Sub-Clubs der EU zumeist fern gehalten. Das gilt für die EWU, es trifft für Schengen zu und es ist auch bei der Sozialcharta nicht anders. Dennoch wäre ein Austritt ein schwerer Schlag für eine zentralistische EU. Die Gefahr von Domino-Effekten wäre nicht ausgeschlossen. Das würde die EU in diesen volatilen Zeiten sicher nicht stabilisieren.

Die Ursachen

Die EU bröckelt an den Rändern. Sie ist zerrissener denn je. Die Stimmung ist schlecht. Mitglieder begegnen sich teilweise unversöhnlich. Animositäten werden wieder ausgelebt. Europa ist mehrfach gespalten. Dafür gibt es zwei wichtige Gründe: Zum einen ist die EU heterogener geworden, wirtschaftlich und politisch. Zum anderen reagiert sie darauf mit Harmonisierung und Zentralismus. Welt- und europaweit offenere Güter- und Faktormärkte haben die Unterschiede in der EU verstärkt. Mit steigendem Wohlstand fächern sich auch die Präferenzen der Bürger stärker auf. In einer offeneren, wohlhabenderen Welt lassen sich nicht nur die unterschiedlichen individuellen Vorlieben der Menschen besser ausleben. Es wird auch offenkundig, dass die Individuen unterschiedliche institutionelle Arrangements präferieren. Die Varianten des Kapitalismus sind vielfältig. Das trifft auch für die EU zu. So kann etwa von einem europäischen Sozialmodell keine Rede sein. Mit der Politik der forcierten Erweiterung hat die EU die Heterogenitäten weiter vergrößert. Die verstärkte Zuwanderung nach Europa macht die EU noch unterschiedlicher, in den Ländern und zwischen ihnen.

Eine heterogenere EU ist nicht dem Untergang geweiht, weder ökonomisch noch politisch. Sie kommt aber in Schwierigkeiten, wenn sie auf diese Entwicklung zentralistisch reagiert. Die Risse in der EU zeigen, dass sie genau diesen Fehler gemacht hat. Der Hamburger Ökonom Wolf Schäfer weist seit langem darauf hin, dass Heterogenitäten für Europa ein Pfund sind, mit dem es wuchern kann (hier). Unterschiede schaffen durch die Vielfalt mehr Wahlmöglichkeiten und Chancen für Wettbewerb und Wohlstand. Allerdings erzeugen sie auch Kosten, wenn es darum geht, Gemeinschaftsgüter zu produzieren. Es wird schwieriger, die heterogenen Präferenzen der Bürger zu befriedigen. Auch die Konsensfindung lässt sich schwerer organisieren. Wer allerdings auf größere Heterogenität mit Harmonisierung und Zentralisierung reagiert, handelt grundverkehrt. Er nimmt die Präferenzen der Bürger nicht ernst. Die Kosten der Heterogenität schnellen in die Höhe. Unzufriedenheit, Verteilungskämpfe und Animositäten in der EU nehmen zu. Ein so integriertes Europa findet immer weniger Zustimmung. Die Risse werden tiefer.

Der Riss in der EWU, der „Norden“ und „Süden“ trennt, entsteht, weil die Mitglieder der EWU viel zu heterogen sind. Die Länder sind nicht nur wirtschaftlich unterschiedlich entwickelt. Sie haben auch divergierende Vorstellungen, was des Marktes und was des Staates ist. Die (deutsche) Idee, geld- und fiskalpolitische Regeln einzuführen, die aus der heterogenen Euro-Zone nach und nach ein optimales Währungsgebiet machen, ist gescheitert. Es gelang nicht, die Budgetrestriktion der Mitglieder zu härten (hier). Verschuldungsgrenzen, Haftungsausschluss und ein Verbot monetärer Staatsfinanzierung konnten nicht verhindern, dass die meisten Länder fiskalisch über die Stränge schlugen, der „Club Med“ mehr als andere. Multiples „moral hazard“ wucherte. Es führte zu nicht tragfähiger staatlicher und privater Verschuldung und beschädigte die Wettbewerbsfähigkeit vor allem der Länder der Peripherie. Seit der Euro-Krise weichen fiskalische und monetäre Rettungsschirme die Budgetrestriktionen der Länder weiter auf. Notwendige Strukturreformen und Haushaltskonsolidierungen werden auf die lange Bank geschoben.

Seit der Flüchtlingskrise sind auch die Länder des Schengen-Raumes in „Ost“ und „West“ gespalten. Die Lasten aus dem Zustrom von Hilfesuchenden der Bürgerkriege im Nahen Osten sind erheblich. Kein Land ist gerne bereit, sie zu tragen. Nur einige wenige Länder haben sich den Lasten nicht entzogen. Deutschland, Österreich und Schweden zählen dazu. Die meisten anderen haben sich gedrückt. Und sie tun es weiter. Einige osteuropäische Länder haben dies explizit verlautbart, andere drücken sich still und leise. Die getroffene Vereinbarung mit der Türkei soll dieses Verteilungsproblem lösen. Migrationspolitische Lasten werden „outgesourced“. Der Deal mit der Türkei ist aus vielen Gründen problematisch. Er ist nicht dauerhaft und Europa zahlt dafür einen hohen (politischen) Preis. Das Abkommen zeigt allerdings, dass von der EU als Wertgemeinschaft nicht mehr viel übrig geblieben ist (hier). Viele interpretieren sie als eine „bloße“ Vertragsgemeinschaft. Aber auch dann gilt: Wer Mitglied des Schengen-Raumes ist, weil es Personenfreizügigkeit will, muss sich an den anfallenden Lasten durch Flüchtlinge beteiligen.

Es gibt weitere Risse im Gebälk der EU, die ihre Stabilität gefährden können. Regionen wollen sich von ihren Ländern abspalten. Mitglieder überlegen, aus der EU auszusteigen. Die Gründe sind in beiden Fällen sehr ähnlich. Regionen und Länder streben nach mehr ökonomischer und politischer Eigenständigkeit. Die Regionen fordern mehr Autonomie im Zentralstaat. Inter-regionale Umverteilung ist ihnen als Zahler ein Dorn im Auge. Dringen sie mit ihrem Widerspruch beim Zentralstaat nicht durch, setzen sie auf Abwanderung (hier). Das ist bei Staaten, die Mitglieder der EU sind, nicht anders. Sie sind nicht bereit, weitere nationale Souveränität an die EU abzutreten, an Kommission und Parlament. Gelingt es ihnen nicht, den Prozess der Zentralisierung in der EU zu stoppen, setzen sie auf den Ausstieg aus der EU. Die sezessionistischen Entwicklungen von Regionen und Ländern kommen allerdings nur in Gang, wenn der Zugang zu den Märkten offen bleibt. Verbarrikadieren die Anderen den europäischen Binnenmarkt, verringern sich die Anreize zur Sezession der Regionen und zum Austritt der Länder aus der EU merklich.

Die Lösungen

Die EU läuft Gefahr zu zerbröseln. Darauf deuten tiefe Risse hin. Sie sind zwischen den Ländern aber auch in den Ländern entstanden. Der wichtigste Treiber sind heterogene Präferenzen der Bürger. Offenere Märkte und höherer Wohlstand fächern die Präferenzen auf. Die Erfahrung lehrt: Wirtschaftliche Integration beschleunigt die politische Desintegration. Es entstehen Risse in der EU. Die lassen sich aber nicht kitten, indem man verstärkt harmonisiert und noch mehr zentralisiert. Genau das tut aber die EU-Kommission und das Europäische Parlament. Das ist zwar in ihrem polit-ökonomischen Interesse, aber weder politisch noch ökonomisch effizient. Notwendig ist eine Politik, die stärker dezentralisiert und homogenisiert. Heterogene Präferenzen erfordern eine Dezentralisierung. Damit wird den Wünschen der Bürger besser entsprochen. Der institutionelle Wettbewerb macht Politik effizienter. Dennoch ist eine engere Zusammenarbeit zwischen Ländern möglich, die homogenere Präferenzen haben. Sie können auf Feldern enger zusammenarbeiten, auf denen sich ihre Vorstellungen besser entsprechen (hier).

Die Risse in der EWU sind tief. Sie lassen sich aber kitten, zumindest theoretisch. In einem Blog-Beitrag schrieb ich schon früh: „Der Euro ist zu retten, wenn er entpolitisiert wird. Das gelingt aber nur, wenn Banken (finanziell) und Staaten (fiskalisch) an die Kette gelegt, horizontale und vertikale Solidarität in der EWU klein geschrieben, vertikale Kompetenzen eindeutig verteilt und Wirtschaftspolitiken stärker dezentralisiert und regionalisiert werden. Das verschärft den institutionellen Wettbewerb und stärkt das Immunsystem des Euro.“ Die negativen Erfahrungen seit der Euro-Krise zeigen, dass dies fromme Wünsche sind. Mit der Realität haben sie nichts zu tun. Eine Besserung ist nicht in Sicht. Die Präferenzen der Mitglieder der EWU sind heterogener denn je. Der Euro lässt sich nur retten, wenn es gelingt, die Präferenzen zu homogenisieren. Das macht es erforderlich, die EWU gesund zu schrumpfen. Nur wer ohne „wenn und aber“ die verbesserten Regeln eines „Maastricht 2.0“ akzeptiert, kann Mitglied in der EWU sein. Alle anderen Länder müssen ausscheiden. Das läuft auf eine „nordische“ harte Kern-EWU hinaus.

Auch der Schengen-Raum hat tiefe Risse. Eine Reihe von Ländern kontrolliert wieder Personen an den Grenzen. Das Abkommen mit der Türkei kauft Zeit. Eine nachhaltige Lösung sieht anders aus. Um das Problem der Zuwanderung in die EU in den Griff zu bekommen, muss dreierlei geschehen (hier): 1) Bei Flüchtlingen aus wirtschaftlichen Gründen ist in der EU eine gemeinsame Einwanderungspolitik notwendig. Quantitative und qualitative Beschränkungen sind unvermeidlich. 2) Für Flüchtlinge, die politisch verfolgt werden, kann es keine Aufnahmebeschränkung geben. Die EU braucht für diese Fälle ein modernes Asylrecht. Eine Einigung über „sichere Drittstaaten“ und die Verteilung der Flüchtlinge in der EU sind unverzichtbar. 3) Flüchtlinge aus Kriegsgebieten sollten aus humanitären Gründen temporär Schutz erhalten. Um eine übermäßige Belastung einiger weniger Länder zu vermeiden, muss ein verbindlicher Verteilungsmechanismus installiert werden. Wer sich davor drückt, politisch Verfolgte und Bürgerkriegsflüchtlinge aufzunehmen, muss den Schengen-Raum verlassen. Auch Schengen hat einen harten Kern.

Die Forderung nach regionaler Eigenständigkeit in den Ländern der EU zeigt, dass sich einige Regionen im Zentralstaat nicht wohl fühlen. Eine adäquate Antwort ist mehr ökonomische und politische Autonomie. Wettbewerblicher Föderalismus (hier) ist ein erster Schritt. Die Regionen müssen mehr Freiräume bei Aufgaben, Ausgaben und Einnahmen erhalten. Kompetenzen müssen klar zwischen Regionen und Zentralstaat verteilt sein. Viele Aufgaben werden dezentralisiert. Mit den Aufgaben wandern auch die Ausgaben in die Regionen. Deshalb brauchen Regionen bei Steuern und Abgaben mehr Autonomie. Schließlich müssen vertikale und horizontale finanzielle Transfers anreizverträglich und transparent gestaltet werden. Die Beistandspflichten des Zentralstaates und anderer Regionen müssen auf absolute Notfälle beschränkt werden. Ein so ausgestalteter wettbewerblicher Föderalismus verringert die Anreize der Regionen, sich vom Zentralstaat abzuspalten. Sollte dieser Schritt allerdings nicht gegangen werden, löst die größere Heterogenität in den Ländern einen Flächenbrand von Sezessionen aus.

Die Integrationsstrategie der EU ist gescheitert. Das Konzept von Erweiterung und Vertiefung geht nicht mehr auf. Immer neuer Mitglieder machen die EU heterogener. Die EU-Kommission reagiert mit Harmonisierung und Zentralisierung. Der Staat verdrängt den Markt. Von der EU-Norm abweichende nationale Präferenzen werden untergepflügt. Die EU-Kommission zieht immer mehr Kompetenzen an sich. Kein Wunder, dass sich Länder mit anderen Vorstellungen immer weniger vertreten fühlen. Das britische Referendum am 23. Juni 2016 über einen Austritt aus der EU ist eine erste Antwort auf diese Entwicklung. Der Wunsch nach mehr nationaler Souveränität wird zunehmen. Um die Mitglieder der EU bei der Stange zu halten, ist ein Strategiewechsel notwendig. Ein Element ist eine klare Verteilung der Kompetenzen zwischen Mitgliedern der EU und der EU-Kommission. Das Ergebnis liegt zwischen der Skylla heterogener Präferenzen und dem Charybdis steigender Skalenerträge (hier). Ein Ergebnis steht allerdings schon fest: Die Kompetenzen der Nationalstaaten müssen gestärkt, die Brüssels geschwächt werden.

Fazit

Die EU läuft Gefahr zu zerbröseln. Sie ist tief gespalten. In der EWU sind sich der „Norden“ und der „Süden“ spätestens seit der Euro-Krise nicht mehr grün. Das ist in der Flüchtlingsfrage nicht anders. Der „Osten“ wirft dem „Westen“ moralischen Imperialismus vor. Damit aber nicht genug. Schottland und Katalonien wollen nicht mehr in einem Staat mit Spanien und Großbritannien leben. Und schließlich machen die Briten seit dem 23. Juni 2016 wohl Ernst und verlassen die EU. Das alles sind beunruhigende Nachrichten für die Zukunft der EU, wie wir sie kennen. Ausgelöst wird diese Entwicklung durch eine wachsende Heterogenität, ökonomisch und politisch. Die passende Antwort ist Dezentralisierung. Kompetenzen müssen von Brüssel zurück in die Mitgliedsländer verlagert werden. Subsidiarität in der EU und ein Wettbewerbsföderalismus in den Mitgliedsländern sind unverzichtbar. Die EU braucht eine neue Integrationsstrategie. Vorlage könnte ein „Europa à la carte“ mit vielen Sub-Clubs sein. Die EWU würde sich von der weichen Schale trennen und auf einen harten Kern um Deutschland reduzieren. Das ist auch für die Personenfreizügigkeit in der EU möglich. Sie würde nur noch für Länder gelten, die eine gemeinsame Migrationspolitik verfolgen.

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