Zerfällt die Europäische Union?
Störanfälliger Euro, massenhaft Flüchtlinge, chaotischer Brexit, französische Gelbwesten und italienische Populisten

„In 1990, we saw Europe as the future. Now we are the future of Europe.” (Viktor Orban)

Es ist nicht mehr zu übersehen: Die EU ist in einer tiefen Krise. Den Auftakt machte die schwere Euro-Krise. Dabei wurde offenkundig, dass ein Riss durch die EWU geht. Der Norden und der Süden sind sich nicht grün. Die EZB verhinderte das Schlimmste. Noch ist der Euro nicht über den Berg. Die Flüchtlingskrise zeigte einen weiteren tiefen Riss in der EU. Den (Süd)Osten und den Westen trennen Welten. Die Krise ist nicht gelöst, sie schwelt weiter. Der geplante Brexit zeigte weitere tiefe Risse. Es geschieht scheinbar Unerhörtes. Mitglieder wollen die EU verlassen. Die EU ist ein Projekt auf Widerruf. Alle drei Krisen waren peripher, das Epizentrum lag im Süden. Der harte Kern der E(W)U blieb noch verschont. Das gilt nun nicht mehr. Die Krisen fressen sich zum Kern durch. Halbstarke Populisten an den politischen Rändern zerrütten Italiens staatliche Finanzen. Die „Gilets jaunes“ setzen den hochfliegenden nationalen und europäischen Plänen Jupiters ein Ende. Es fehlt nur noch, dass das neue deutsche Wirtschaftswunder auch Schiffbruch erleidet. Tatsächlich tut die Große Koalition gegenwärtig alles, diesen Zustand herbeizuregieren.

Krisen ohne Ende?

Das Lebenselixier der EU seien Krisen, so die alte Sage. Danach gehe Europa immer gestärkt aus Krisen hervor. Ohne Krisen drohe Stillstand, integrationspolitisch. Das war schon immer Kokolores, scheint aber heute besonders abstrus. Die EU taumelt seit der Euro-Krise ständig am Rande des politischen Abgrundes. Die Konstruktion der EWU erwies sich als fehlerhaft, die Regeln taug(t)en nicht. Es ist der EZB zu verdanken, dass es den Euro noch gibt. Kaum war der Euro nicht mehr in akuter Lebensgefahr, drohte das nächste Desaster. Eine Welle von Flüchtlingen schwappte nach Europa. Unmenschliche Bürgerkriege, politische Verfolgung und wirtschaftliche Not trieben die Menschen aus ihren Ländern. Die EU erwies sich als unfähig, einigermaßen effizient damit umzugehen. Wieder taug(t)en die vereinbarten Regeln nicht. Schlimmer noch, die Solidarität der Mitglieder erwies sich als ein Muster ohne Wert. Der Tiefschlag war schließlich die Entscheidung der Briten, die EU zu verlassen. Von der Idee der „ever closer union“ blieb nichts. Alte integrationspolitische Glaubenssätze gelten nicht mehr. Die EU ist ein Projekt auf Widerruf.

Ein Ende der schlechten Nachrichten ist nicht in Sicht. Der Populismus wird auch in Europa regierungsfähig. Griechenland lieferte die erste Kostprobe. Die linken und rechten Populisten gossen in der Euro-Krise noch Öl ins Feuer. Mit der Wahl von Emanuel Macron schien eine Atempause einzutreten. Der rechtspopulistische Front National wurde in die Schranken gewiesen. Der gegenwärtige Aufstand der Gelbwesten stürzt Frankreich erneut ins Chaos. Noch ist der Rechtspopulismus nicht besiegt. Die geplanten Reformen geraten in Gefahr. Die Erleichterung über den Sieg von Macron hielt allerdings in Europa nicht lange. In den italienischen Parlamentswahlen obsiegten die Populisten von links und rechts. Beide bilden die Regierung. Ihr beider Widerstand gegen Europa und den Euro ist sprichwörtlich. Wie ihre politischen Verwandten in Griechenland haben sie einen Haushaltsstreit mit der EU-Kommission vom Zaun gebrochen. Linke und rechte Populisten haben eines gemeinsam: Sie sind anti-marktwirtschaftlich, eindeutig fremdenfeindlich und agieren sozial-chauvinistisch (hier). Das ist für die europäische Integration brandgefährlich.

Eine weitere Krise kündigt sich an: Die Krise des europäischen Binnenmarktes. Viele Europäer betrachten den Sozialstaat als einen „Triumph westlicher Zivilisation“ (Assar Lindbeck). Dieser Triumph ist in Gefahr, zumindest sehen das einige so. Die massenhafte Migration verändert vieles. Der Druck auf die Arbeitsmärkte der Zuwanderungsländer nimmt zu. Das gilt sowohl für Löhne als auch Arbeitsbedingungen. Und gut ausgebaute Sozialstaaten wirken wie Magnete für Arbeitnehmer aus Länder mit weniger großzügigen Systemen der sozialen Sicherung. Diese Entwicklung wird durch den Zustrom von Flüchtlingen noch verstärkt. Die Einheimischen sehen das mit wachsendem Missmut. Immer öfter kommt der Gedanke auf, die Personenfreizügigkeit in der EU einzuschränken. Das wäre eine fatale Entwicklung. Die „Magna Carta“ des Binnenmarktes, die vier Grundfreiheiten, käme ins Rutschen (hier). Wer sich wirksam gegen den internen und externen Wanderungsdruck abschirmen will, kann bei der Sabotage der Personenfreizügigkeit nicht Halt machen. Er muss auch die anderen drei Grundfreiheiten einschränken. Damit käme aber das Herz der ökonomischen Integration in Europa, der europäische Binnenmarkt, nachhaltig ins Stottern. Die Gefahr eines Zerfalls der EU ist nicht mehr auszuschließen.

Regelwidriges Verhalten

Wie kommt es zu den (existentiellen) Krisen in der E(W)U? Die schwere Euro-Krise entstand und wird immer wieder auftreten, weil die Mitglieder der EWU ihre ökonomischen Hausaufgaben nicht machen. In einer Welt ständiger asymmetrischer (angebotsseitiger) Schocks bleibt das System nur stabil, wenn die Güter- und Faktormärkte wettbewerblich und die relativen Preise flexibel sind. Das ist nur bei harten Budgetrestriktionen der Mitglieder denkbar (hier). Ständige Strukturreformen und solide staatliche Haushalte sind unabdingbar. Nichts von beidem geschieht. Statt eines strikten Haftungsausschlusses weicht ein Haftungsverbund über fiskalische und monetäre Rettungsschirme die Budgetrestriktionen der Mitglieder auf. Die Länder bleiben strukturell untätig, fiskalisches „moral hazard“ ist unvermeidlich. Zu allem Überfluss hat die EWU auch noch einen desaströsen Konstruktionsfehler. Banken und Staaten sind wechselseitig eng verflochten. Schieflagen der einen führen zu Schieflagen der anderen und umgekehrt. Dieser Banken-Staaten-Nexus verschärft Krisen. Eine so konstruierte EWU ist inhärent instabil. Alle bisherigen Reformen haben nicht zu mehr Stabilität beigetragen.

Die weichen Budgetrestriktionen verstärken länderspezifische Krisen. Griechenland, Spanien, Italien sind nur einige Beispiele. Das Wissen um potentielle Hilfe der Anderen nährt Zombie-Banken, Zombie-Unternehmen und Zombie-Staaten. Strukturreformen werden auf die lange Bank geschoben, haushaltspolitisch wird oft über die Stränge geschlagen. Es ist kein Zufall, dass Italien in Schwierigkeiten ist (hier). Der Beitritt zur EWU hat den  herrschenden „crony capitalism“ dort weiter verstärkt. Strukturreformen lahmen, der Amtsschimmel wiehert und die Staatsschulden sind weiter hoch. Kein Wunder, dass Italien beim Wachstum der Produktivität hinter seinen Konkurrenten zurückbleibt. Noch höhere Schulden sind aber keine Lösung. Eine weiche Budgetrestriktion spielt auch in Frankreich eine wichtige Rolle. Verkrustete Arbeitsmärkte, defizitäre Staatshaushalte und eine hohe Belastung mit Steuern und Abgaben hemmen das Beschäftigungswachstum. Trotz ansprechender Produktivität lahmt deshalb das wirtschaftliche Wachstum. Eine zentralistische Struktur zementiert die unerfreuliche Pfadabhängigkeit. Strukturreformen sind unabdingbar, da hat Emmanuel Macron völlig recht.

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Die Brexit-Krise hat viel mit nationaler Souveränität zu tun. Das Ziel der europäischen Integration war eine politische Union. Die wirtschaftliche Integration sollte das Vehikel sein. Nach und nach dämmert es allerdings einigen Ländern, dass sie damit auf nationale Souveränität verzichten müssen. Das wollen sie nicht. Am deutlichsten haben es die Briten artikuliert. Sie wollen nicht von einem undemokratischen, zentralistisch agierenden Brüssel regiert werden. Ihnen missfällt auch, dass sie ihr Recht immer weniger selbst gestalten können, sondern sich europäischem Recht unterwerfen müssen. Entzündet hat sich der Streit aber vor allem an der Personenfreizügigkeit. Der amerikanische Nobelpreisträger Milton Friedman hat schon früh darauf hingewiesen, dass man nicht beides haben kann, offene Grenzen und offene Sozialstaaten. Die Briten wollen sich nicht mit der Einwanderung in ihren Sozialstaat abfinden. Mit der Flüchtlingskrise hat sich die Problematik verstärkt, weniger allerdings für Großbritannien als für die Länder, die viele Flüchtlinge aufnahmen. Die zentralistische Grundausrichtung der Integrationsstrategie der EU-Kommission ist die Wurzel des Übels. Ohne wettbewerbliche föderale Strukturen wird sich der Konflikt um nationale Souveränität nicht lösen lassen.

Immer neue Risse

Es wächst nicht zusammen, was nicht zusammen gehören will. Das ist die Entwicklung des letzten Jahrzehntes in der EU. Europa war schon immer ein Kontinent der Vielfalt. Die ökonomischen, sozialen und politischen Heterogenitäten sind nicht kleiner geworden. Sie haben mit steigendem Wohlstand weiter zugenommen. Die EU ist ökonomisch weiter heterogen. Zwar sind die Unterschiede im Wohlstand der Mitgliedsländer kleiner geworden. Gewachsen sind aber die Unterschiede zwischen den Regionen der EU. Externe Konvergenz und interne Divergenz gehen Hand in Hand. Das gilt auch für die noch engere Integration, die EWU. Es steht zu befürchten, dass auch künftig nicht asymmetrische Schocks, sondern asymmetrische Trends dominieren. Damit sind aber ständige interne finanzielle Transfers notwendig, um die EWU stabil zu halten. Das stößt nicht auf die Gegenliebe der Zahlerländer des Nordens. Aber auch die Nehmerländer des Südens sind nicht glücklich. Sie haben wenig Lust auf „Gängelungen“ durch den Norden. Die Euro-Krise hat auf erschreckende Weise gezeigt, wie sich ein „Hass auf die Gläubiger“ entwickeln kann.

Auch auf dem Feld von Arbeit und Sozialem war Europa immer heterogen. Das gilt auch heute noch. Die Regulierungen auf den Arbeitsmärkten unterscheiden sich von Land zu Land. Der Zentralisierungsgrad der Tarifverhandlungen ist vielfältig. Alle Länder organisieren die Systeme der Sozialen Sicherung anders. Das gilt für die Finanzierung, die Leistungen und die Verfahrensregeln. Und die Art und Weise, wie der Sozialstaat umverteilt, ist unterschiedlich geregelt. Es liegt nahe, die europäischen Sozialstaaten in vier Welten einzuteilen: Eine nordische, eine angelsächsische, eine kontinentale und eine mediterrane. In der nordischen Welt dominierte lange der Staat, in der angelsächsischen hatte der Markt das Sagen, in der kontinentalen herrschte der Korporatismus und in der mediterranen war der Einfluss der Familie groß. Die besten Ergebnisse, allokativ und distributiv, liefert das nordische Modell. Es scheint Effizienz und „Gerechtigkeit“ am besten miteinander zu verbinden. Der sozialen Vielfalt wurde in der EU immer Rechnung getragen. Arbeit und Soziales ist das Betätigungsfeld der Mitgliedsländer, nicht der EU-Kommission.

Es ist ein Fehler, auf die Strategie einer „ever closer union“ zu setzen. Die Mitglieder der EU sind immer weniger bereit, auf nationale Souveränität zu verzichten. Darüber können auch solche Aktionen, wie die deutsch-französische Initiative nicht hinwegtäuschen, eine europäische Armee zu installieren. Viel realistischer ist die strikte Weigerung osteuropäischer Staaten, sich an der Verteilung von Flüchtlingen zu beteiligen. Das gibt die Stimmung in den meisten Länder viel besser wieder. Und noch etwas deutet darauf hin, dass es künftig schwer sein dürfte, weitere nationale Souveränität nach Europa zu transferieren. In vielen Mitgliedsländern der EU gibt es weiter ernsthafte Bestrebungen von Regionen, unabhängiger zu werden. Dabei sind Schottland und Katalonien nur die Spitze des Eisberges. Eine Reihe weiterer Regionen will mehr politische Unabhängigkeit (hier). Das muss nicht gleich ein eigener Staat sein. Viele wären auch mit mehr regionaler Autonomie zufrieden. Das alles deutet aber eher darauf hin, dass es in der EU gegenwärtig keine Mehrheit für eine (zentralistische) Politische Union gibt. Die alte Vorstellung eines Europas der Vaterländer gewinnt wieder an Bedeutung. Die EU wird auch künftig politisch weiter heterogen bleiben.

Adäquate Antworten

Die EU ist nicht dem Tod geweiht. Sie muss aber die Fakten zur Kenntnis nehmen. Einige grundlegende Reformen sind unabdingbar. Richtschnur sollte die Realität sein. Die Hoffnung, dass sich die EU bald homogenisiert, hat sich in Luft aufgelöst. Heute ist die EU ökonomisch, sozial und politisch heterogener als zu Beginn des Binnenmarkt-Projektes. Die reformatorischen Weichenstellungen müssen sich an der wachsenden Vielfalt in Europa orientieren. Der ökonomische Kern ist noch immer der Binnenmarkt. Das Herzstück sind nach wie vor die vier Grundfreiheiten. Sie gilt es als Ganzes zu erhalten, nicht partiell zu suspendieren, auch nicht temporär. Noch immer sind allenfalls die Gütermärkte auf einem guten Weg. Allerdings zeigt die wachsende Begeisterung für Industriepolitik in die falsche Richtung. Auch die Offenheit der Kapitalmärkte bröckelt. Sie werden immer öfter national segmentiert. Viel Arbeit wartet auch auf die Öffnung der Dienstleistungsmärkte. Auf ihnen funktioniert in vielen Ländern, gerade in Deutschland, der Wettbewerb nicht. Erst in den Anfängen steckt die Öffnung der Arbeitsmärkte. Sie sind national weiter stark segmentiert.

Mehr Wettbewerb auf Güter- und Faktormärkten ist die Basis. Er funktioniert allerdings nur, wenn die Politik einen adäquaten Rahmen setzt. Man muss sich über die Spielregeln verständigen, das wirtschaftspolitische Assignment und die vertikale Kompetenzverteilung. Die Frage, wer wirtschaftspolitisch für welche Ziele, wie Vollbeschäftigung, öffentliche Güter und Preisniveaustabilität zuständig sein soll, ist in der EU nach wie vor nur unzureichend geklärt. Es ist aber auch notwendig, sich auf ein Regelbuch zu verständigen, wer in Europa welche Kompetenzen hat, die Regionen, die Mitgliedsländer oder die EU-Kommission. Sinnvolle Antworten auf die Frage, wie in der EU vertikal die Kompetenzen verteilt werden sollen, liefert die Theorie des fiskalischen Föderalismus (hier). Dabei ist auf institutionelle Kongruenz zu achten. Aufgaben, Ausgaben und Einnahmen müssen in einer Hand sein. Damit ist gewährleistet, dass Handlung und Haftung – im Idealfall – nicht auseinanderfallen. Die Budgetrestriktionen werden gehärtet. Das unschöne „moral hazard“ wird minimiert. Die Probleme der EWU zeigen allerdings, wie schwierig das alles ist.

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Dringender Reformbedarf besteht auch auf dem Feld des Sozialen. Es ist unbestritten, die EU braucht weiter nationale soziale Sicherheitsstrukturen. Die Präferenzen unterscheiden sich auf nationaler Ebene erheblich. Mit der höheren internationalen Mobilität werden die Systeme der Sozialen Sicherung einem intensiven Wettbewerb ausgesetzt. Das ist bei Versicherungsleistungen, wie Arbeitslosengeld, Rente, Gesundheitsgütern, unproblematisch. Die Chance erhöht sich, dass die Effizienz steigt. Bei distributiven Ausgaben, wie etwa der Garantie eines Existenzminimums, sehen manche allerdings die Gefahr eines „race tot the bottom“. Die massenhafte Zuwanderung aus wirtschaftlichen Gründen verstärkt diese Gefahr. Eine solche Entwicklung gilt es zu verhindern. Eine sinnvolle Möglichkeit besteht darin, bei distributiven Sozialausgaben das Heimatland-Prinzip anzuwenden. Die Leistungen orientieren sich am Versorgungsniveau des Landes, aus dem der Zuwanderer stammt. Diese Leistungen werden entweder vom Ausland erstattet oder vom Inland auf diesem Niveau gewährt. Die Gefahr des „Sozialtourismus“ in den reicheren Norden wird gebannt.

Fazit

Die EU steht vor einer Zerreißprobe. Sie wird von Krisen geschüttelt. Die Risse in der Union werden zahlreicher und tiefer. In der Euro-Krise haben sich Nord und Süd entfremdet. Die Flüchtlings-Krise spaltet die EU in Ost und West. Am schlimmsten wütet allerdings der Brexit. Er macht aus der EU ein Projekt auf Widerruf. Die populistischen Umtriebe in der EU zeigen, auf welchem schwankenden Grund die Europäer jonglieren. Europa war schon immer ein Kontinent der Vielfalt. Das hat sich bis heute nicht geändert. Ökonomisch, sozial und politisch ist die EU heterogen. Die intergrationspolitische Strategie einer „ever closer union“ ist verfehlt. Europa ist und bleibt ein Kontinent nationaler Souveränitäten. Eine politische Union ist nicht in Sicht. Die wichtigste Aufgabe der EU ist es, Spielfelder zu finden, auf denen eine Kooperation für alle Beteiligten von Vorteil ist. Davon gibt es einige. Solche Kooperationen müssen allerdings freiwillig sein. Wer sich daran beteiligen will, kann es tun, wer nicht will, soll es lassen. Ein „Europa à la carte“ ist die adäquate Antwort auf die wirtschaftliche, soziale und politische Heterogenität in der EU.