Junge Ordnungsökonomik
Präferenz für Vielfalt
Die Clusterförderung setzt neue Maßstäbe

Der Internationale Währungsfonds und die Weltbank sind sich einig: Die Eurozone rutscht in diesem Jahr in eine Rezession. Vereinzelte Inseln der Glückseligkeit wird es zwischen Finnland und Spanien auch in Zeiten schrumpfender Volkswirtschaften geben, allen voran in Deutschland. Die fünf neuen Gewinner des sogenannten Spitzencluster-Wettbewerbs der Bundesregierung sind seit Ende Januar bekannt. Sie dürfen sich in den nächsten fünf Jahren über einen Geldsegen in Millionenhöhe freuen.

Gefördert werden im Zuge der dritten Auflage dieses Wettbewerbs die unterschiedlichsten Schlüsseltechnologien: Elektromobilität, intelligente Technische Systeme, medizinische Errungenschaften, Werkstoffinnovationen und die Biotechnologie. Auch in regionaler Hinsicht wird es nicht eintönig: Ostwestfalen ist dabei, die Boomregionen Rhein-Main und Rhein-Neckar, das Drei-Städte-Eck Augsburg-München-Ingolstadt und ein Cluster im sachsen-anhaltischen Leune. Die Präferenz für Vielfalt ist zu begrüßen, genau wie die geforderte finanzielle Beteiligung der Cluster in gleicher Höhe und die Besetzung der Jury mit Vertretern aus Wirtschaft und Wissenschaft.

Wo nichts ist, kann nichts wachsen

Insofern unterscheidet sich diese Spielart der Clusterförderung von einer Industriepolitik, die in der Vergangenheit allzu oft eine rückständige Region oder eine zurückgefallene Technologie mit Subventionen bedacht hat. Die erhoffte Wirkung blieb meist aus. Denn an den Stellen auf der Landkarte, an denen die wirtschaftliche Landschaft karg ist und ohne blühende Ausnahmegewächse daherkommt, wächst und gedeiht selbst bei einer Wasserleitung aus Gold nichts. Die Subventionen versickern über kurz oder lang; es entstehen weder Arbeitsplätze noch gleichen sich Regionen wirtschaftlich aneinander an. Aber selbst dort, wo sich Botaniker – etwa aufgrund der Vielfalt an exotischen Pflanzen – wohl fühlen, sollte das Wasser nicht überall aufgedreht werden. Marktineffizienzen sind auch bei der Clusterförderung die notwendige Voraussetzung für jegliches staatliches Handeln. Theoretisch ist es denkbar, dass Cluster hinter der optimalen Größe zurückbleiben und deshalb in einer Volkswirtschaft zu wenige funktionierende lokale Netzwerke am Markt entstehen. Ursachen können Wissensspillovers, Informationsasymmetrien und Unteilbarkeiten sein.

Hinter diesen – zugegebenermaßen – etwas sperrigen Begriffen verbergen sich Phänomene, die auch in anderen Bereichen auftauchen. Warum sollte man Texte schreiben, die sich kopieren und (beispielsweise über das Internet) beliebig vervielfältigen lassen, ohne dafür entschädigt zu werden? Das Urheberrecht sieht Regelungen vor, die diese Wissensspillovers internalisieren. In einem Cluster sind es weniger kreative Texte als vielmehr Ideen und Innovationen, die von der Konkurrenz in der Nachbarschaft angewandt werden können, ohne den Erfinder (oder dessen Unternehmen) zu entschädigen. Wissensspillovers entstehen auch, wenn spezialisierte Arbeitskräfte von einem Unternehmen abgeworben werden. Dass die Fluktuation in einem Cluster besonders hoch ist, liegt nahe. Zum einen fragen die (technologieverwandten) Unternehmen häufig Arbeitnehmer mit vergleichbaren Qualifikationen nach. Zum anderen sind Arbeitskräfte ein Stück weit immobil und haben daher eine Präferenz zu Arbeitgebern in räumlicher Nähe zum sozialen Umfeld. Wissensspillovers können dazu führen, dass die Unternehmen zu wenig in die Forschung und Entwicklung und die Fähigkeiten ihrer Beschäftigten investieren. Das Cluster bleibt hinter seinen Möglichkeiten zurück. Es kommt zu Marktineffizienzen.

Vor und nach Kooperationsbeginn

Informationsasymmetrien zwischen Marktteilnehmern sind unvermeidlich und genügen oftmals nicht, um einen staatlichen Eingriff ordnungspolitisch zu legitimieren. Vor dem Eintritt in ein Cluster könnten Unternehmen irreführende Angaben über ihre Unternehmenspolitik machen, etwa indem sie suggerieren, eine größere FuE-Abteilung zu betreiben, als dies tatsächlich der Fall ist. Nach dem Eintritt besteht die Gefahr, dass die Unternehmen trittbrettfahren. Sie verringern bei einem solchen Verhalten ihre FuE-Investitionen stillschweigend und bedienen sich des Wissens der Konkurrenz. Die Informationsasymmetrie liegt darin begründet, dass dem nutznießenden Unternehmen das Abrücken von der gemeinsamen Strategie nicht oder nur mit unverhältnismäßig hohem Aufwand nachweisbar ist. Unterschiedlich gelagerte Informationen dürften bei der Clusterbildung dennoch nur ein geringes Problem darstellen. Zum einen gibt es Instrumente, um die Informationsasymmetrien zu verringern, zum Beispiel den Einsatz unabhängiger Gutachter und das Offenlegen von Bilanzen. Zum anderen ist der Beitritt in ein Cluster in der Regel mit einer weiten Öffnung gegenüber den kooperierenden Unternehmen oder sogar einer Standortverlegung verbunden. Der Anreiz für ein opportunes Verhalten ist folglich als gering einzuschätzen.

Unteilbarkeiten sind die Ursache dafür, warum es sich für Unternehmen lohnen kann, gemeinsame Investitionen – beispielsweise in FuE-Labore – zu tätigen. In einem Cluster gibt es noch weitere Motive für gemeinsame Investitionen. Zum einen nehmen die Clustervorteile – das zeigen empirische Studien – mit räumlicher Entfernung immer weiter ab. Zum anderen können FuE-Labore mitunter nur von technologieverwandten Unternehmen erfolgsbringend genutzt werden. Sofern die firmenübergreifende Finanzierung funktioniert, treten keine Marktineffizienzen auf. Problematisch wird es erst, wenn die Investition in einem Cluster nicht durchgeführt wird. Wenn Unklarheit über zukünftige Eigentumsrechte und Nutzungsberechtigungen an den FuE-Erkenntnissen herrscht, werden die Clusterakteure gemeinsame Investitionen größeren Ausmaßes unterlassen, zumal die Erträge und Risiken nicht bzw. nur unter Unsicherheit quantifizierbar sind. In diesem Fall verstärken Unteilbarkeiten die negativen Folgen von Informationsasymmetrien. Sofern die Eigentums- und Nutzungsrechte eindeutig geregelt sind, dürfte die Gefahr des Marktversagens aufgrund von Unteilbarkeiten jedoch gering sein.

Markt- versus Staatsversagen

Anders als bei asymmetrisch verteilten Informationen und Unteilbarkeiten ist die Wahrscheinlichkeit bei technologischen externen Effekten höher, dass eine suboptimale Clustergröße entsteht. Die oben beschriebenen Wissensspillovers als eine Ausprägung positiver Externalitäten können vor allem in der FuE und der Ausbildung der Beschäftigten zu Unterinvestitionen führen. Im nächsten Schritt muss daher die Frage beantwortet werden, ob der Staat diese Lücke schließen kann, ohne dabei Netto-Wohlfahrtsverluste zu verursachen. Dagegen sprechen die negativen Folgen von Fehlallokationen und Wettbewerbsverzerrungen sowie die Kosten der Refinanzierung.

Eine staatliche Clusterförderung, die über die Grundlagenforschung hinausgeht, setzt voraus, dass die Politik weiß, welche Technologien und Produkte in Zukunft gefragt sein werden. Diese Allwissenheit des Staates wird in der Literatur vielfach bezweifelt. Die Unternehmer können zwar auch aufs falsche Pferd setzen. Aber genau darin liegt das unternehmerische Risiko. Den eingegangenen Risiken stehen in der Regel auch große Chancen wie das Erlangen der Marktführerschaft gegenüber. Die Anmaßung von Wissen ist bei der Clusterbildung besonders schädlich. Denn FuE-Investitionen sind irreversibel, wenn die Forschungsergebnisse nur für eine bestimmte Technologie verwendet werden können, diese sich aber hernach als nicht mehr zukunftsträchtig herausstellt. Auch die Folgen für eine Region, die sich nicht zuletzt wegen der Subventionen auf eine Technologie spezialisiert hat, können verheerend sein.

Auch Wissen schützt nicht vor Wettbewerbsverzerrung

Doch selbst wenn der Staat wüsste, welche Technologien und Produkte in der Zukunft an Bedeutung zulegen, verbleibt die Entscheidung darüber, welchem Cluster welche Mittel zufließen sollen. Aus Effizienzgründen müssten die erfolgreichsten Cluster die größte Förderung erhalten. Eine Fokussierung auf die besser funktionierenden Cluster schwächt jedoch die relative Position der ineffizienten Konkurrenten. Es wird für letztere schwieriger, den Rückstand aufzuholen. Der Wettbewerb wird verzerrt. Noch größere Verzerrungen entstehen, wenn ineffiziente Cluster finanziell unterstützt werden. Es kommt zu Mitnahmeeffekten, die allenfalls den geförderten Clustermitgliedern vorübergehend helfen, aber der Volkswirtschaft als Ganzes schaden. Das parlamentarische System und der Einfluss von Lobbygruppen begünstigt diese Gefahr.

Die staatliche Clusterförderung muss – genau wie die anderen Ausgabenblöcke – zudem finanziert werden. Dies kann prinzipiell auf dreierlei Weise geschehen:

“¢ Über eine Ausgabenkürzung in anderen Bereichen

“¢ im Zuge einer Ausweitung der Einnahmen und

“¢ durch Staatsverschuldung.

Alle drei Finanzierungsformen sind problematisch. Im ersten Fall sind bestimmte Bevölkerungsgruppen betroffen, im zweiten Fall die breite Masse der Steuerzahler und im dritten Fall zukünftige Generationen. Für Investitionen in Bildung und Grundlagenforschung mag es gerechtfertigt sein, heutige und spätere Generationen zur Finanzierung heranzuziehen. Insbesondere bei einer kostspieligen Förderung von Clustern, deren Technologien und Produkte am Ende ihres Lebenszyklus sind, werden jedoch Ressourcen zu Lasten heutiger und späterer Steuerzahler fehlgeleitet.

Fazit

Innovative Cluster sorgen für positive Wachstums- und Beschäftigungseffekte. Das alleine rechtfertigt noch keinen staatlichen Eingriff. Nur wenn am Markt zu kleine bzw. zu wenige erfolgreiche Cluster entstehen, ist die notwendige Bedingung für staatliches Handeln erfüllt. Wissensspillovers können dazu führen, dass zu wenig in FuE und die Qualifikation der Arbeitskräfte investiert wird. Doch auch der Staat kann bei seiner Clusterförderung aufs falsche Pferd setzen und in der Folge hohe Wohlfahrtsverluste verursachen. Welche Effekte tatsächlich dominieren, muss im Einzelfall empirisch gemessen werden. Auf Nummer sicher geht die Politik, wenn sie sich auf die Förderung der Bildung und Grundlagenforschung konzentriert. Bei der Clusterbildung sollte sie hingegen nur die Rahmenbedingungen setzen und eine passive Rolle einnehmen. Insofern geht der Spitzencluster-Wettbewerb in die richtige Richtung.

Hinweis: Die fünf Gewinner des dritten Spitzencluster-Wettbewerbs werden am 23. und 24. Februar auf der Clusterkonferenz in Berlin prämiert.