Für eine gemeinsame Flüchtlingspolitik in der EU

Von Juergen B. Donges am 28. November 2015
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Juergen B. Donges
Universität zu Köln

Die Flüchtlingswelle, die sich seit Sommer über die Europäische Union (EU) wie eine Völkerwanderung ergießt, hat die Regierungen auf den falschen Fuß erwischt, so als handle es sich um einen Tsunami. Eigentlich aber hätten sie darauf vorbereitet sein können, bedenkt man, wie seit Jahren in zahlreichen Entwicklungsländern die Menschen durch Bürgerkriege, Terrorismus, politische Verfolgung von Minderheiten und Armut an den Rand der Verzweiflung geraten sind und gar nicht umhin kamen, Zuflucht woanders zu suchen.

Der Hochkommissar der Vereinten Nationen für Flüchtlinge schätzt, dass 2014 rund 60 Millionen Menschen unfreiwillig ihre Heimat verlassen haben, viermal so viele wie im Jahre 2010; etwa 20 Millionen haben die Flucht ins Ausland angetreten.[1] Im Jahre 2015 fehlte es nicht an Berichten über die rapide ansteigenden Flüchtlingszahlen, erst im Libanon und in Jordanien und sodann in Europa und vor allem Deutschland. Aber in der EU haben sich viele politisch Verantwortlichen weggeduckt. Abgesehen von den Versuchen einer Lösung des Ukraine-Konflikts, wurde alle politische Kraft auf eine Abwendung des Staatsbankrotts in Griechenland gelenkt.

Es ist sehr wahrscheinlich, dass der Flüchtlingsstrom nicht ein temporäres Problem ist, sondern auf unbestimmte Zeit andauern wird. Denn zum einen lassen sich die Kriegswirren und der islamistische Terrorismus in seinen verschiedenen Ausprägungen trotz der intensiven diplomatischen Bemühungen auf internationaler Ebene und des gezielten militärischen Eingreifens des Westens in den betroffenen Gebieten nicht schnell beenden; und zum anderen kommt in den armen Ländern die wirtschaftliche Entwicklung nicht zügig genug voran, um die Menschen vor einer Auswanderung abzuhalten. Damit steht die EU vor einer Herausforderung, die in ihrer Geschichte beispiellos und viel gewaltiger ist, als es die Bewältigung der jüngsten Staatsschuldenkrise im Euroraum war. Es macht einen großen Unterschied, ob in einem Krisenland die öffentlichen Finanzen, die Wirtschaft und die Institutionen saniert werden müssen – in Kenntnis der notwendigen Maßnahmen (Haushaltskonsolidierung, Strukturreformen), oder ob die Mitgliedstaaten der EU Massen von Flüchtlingen aufnehmen sollen, die aus fremden Kulturen und teilweise unter sich verfeindeten Ethnien kommen – ohne zu wissen, ob unsere Gesellschaft darauf vorbereitet ist und mit dem bangen Gefühl, einem „Kampf der Zivilisationen“ (Samuel Huntington) entgegen zu schlittern, der in Europa ausgetragen wird und letztlich den Bestand der EU ernsthaft gefährden würde.

Nationale Alleingänge: problematisch

Als die Flüchtlingswelle für jedermann sichtbar wurde, hat die Politik in den EU-Ländern chaotisch reagiert: mit Flickschusterei in einer Spannweite von kompletter Toröffnung mit Willkommenskultur und Wir-schaffen das-Pathos (Bundeskanzlerin Merkel) bis hin zur Errichtung hoher Grenzzäune verbunden mit der Behauptung, die Flüchtlingskrise sei ein deutsches Problem, kein europäisches, und müsse daher allein von Deutschland gelöst werden (so der ungarische Ministerpräsident Orbán). Gemeint sind (ungewollte) Anreize, die von vergleichsweise großzügigen Geld- und Sachleistungen samt kostenloser ärztlicher Betreuung sowie vom vergleichbar attraktiven gesetzlichen Mindestlohn ausgehen können. Ob wirklich deswegen so viele Flüchtlinge nach Deutschland kommen weiß niemand genau; repräsentative Umfragen liegen nicht vor. Aber einfach ignorieren kann man das Problem möglicher Fehlanreize nicht.

Das ständige Bekenntnis vieler Politiker zur Solidarität mit den Flüchtlingen und zur Notwendigkeit von gemeinschaftlichen Lösungen entpuppt sich in der Realität als Worthülse. Trumpf ist das Pochen auf nationale Souveränität bei Maßnahmen zur Beschränkung des Zuzugs von Flüchtlingen (absoluter Aufnahmestopp, Wartelager, Obergrenzen, Kontingentierung). Eine amtliche Registrierung der Flüchtlinge im ersten EU-Land, das sie betreten, also in den Mittelmeerländern, unterblieb, obwohl die europäische Dublin III-Verordnung (von 2013) dies vorschreibt, u.a. aus Gründen der nationalen Sicherheit (Vorkehrung gegen das Einschleusen von Terroristen).   Jeder versucht, Lasten auf die Partnerländer zu verschieben und eingereiste Schutzsuchende rasch wieder loszuwerden – die einen, weil ihr Land von hoher Arbeitslosigkeit geplagt ist (z.B. Spanien), andere, weil sie sich innenpolitisch Wählerstimmen sichern wollen (z.B. Großbritannien), und wiederum andere, weil es der Zivilgesellschaft einfach an Empathie mangelt (mittelosteuropäische EU-Länder).

Flüchtlinge-Status: heterogen

In der öffentlichen Debatte wird der Eindruck erweckt, bei den Flüchtlingen handle es sich um eine homogene Gruppe. Das ist irreführend. Konzeptionell und mit Blick auf die zu betreibende Flüchtlingspolitik muss unbedingt zwischen drei Gruppen von Migranten unterschieden werden:

Eine Gruppe besteht aus Flüchtlingen im engeren Sinne, die von der Genfer Flüchtlingskonvention der Vereinten Nationen (von 1951) unter internationalen Schutz gestellt sind. Es sind dies Menschen, die in ihrem Land aus Gründen der Nationalität, Rasse, Religion oder politischen Überzeugung von den nationalen Behörden verfolgt werden und um ihr Leben und das ihrer Familie fürchten müssen. Das geschieht in zahlreichen afrikanischen Ländern und teilweise in der Türkei (Kurden). In der aktuellen Flüchtlingswelle macht diese Gruppe den kleineren Teil aus.

Schon sehr viel größer ist die zweite Gruppe von Migranten, die dem Kriegstreiben und Terrorismus entfliehen wollen. Sie kommen u.a. aus Syrien, Irak, Afghanistan, Somalia, Eritrea, Nigeria). Dieser Personenkreis steht, formal gesehen, nicht unter internationalem Schutz und hat keinen Anspruch auf ein dauerhaftes Bleiberecht in einem EU-Mitgliedstaat, bestenfalls die Hoffnung auf Duldung.

Eine dritte Gruppe von Zuwanderern, ebenfalls groß, umfasst Menschen, die ihr Heimatland aus rein wirtschaftlichen Gründen verlassen, weil dort die Lebensverhältnisse desolat sind (hohe Arbeitslosigkeit, geringe Erwerbschancen, schlechte Schulbildung, unzureichende medizinische Versorgung, hohe Kindersterblichkeit). Diese Personen kommen in erster Linie aus Südosteuropa und den afrikanischen Ländern südlich der Sahara. Die Einwanderung in die EU, wie sie in letzter Zeit vielfach stattgefunden hat, ist illegal, wenn nicht die notwendigen Dokumente (ein gültiger Reisepass oder Personalausweis, ein Visum) vorliegen, was der Normalfall ist. Es mag ja hart klingen, aber wirtschaftliche Not ist kein zwingender Grund, um die Mechanismen des internationalen Schutzes zu aktivieren. Gutmenschen mögen das anders sehen. Aber selbst aus liberaler Sicht gilt: „Es ist ein Menschenrecht, aus einer staatlichen Gemeinschaft austreten zu dürfen; nicht darin eingeschlossen ist der Anspruch, in eine andere eigener Wahl aufgenommen zu werden“.[2] Darauf wird später zurückzukommen sein.

Ökonomische Wirkungen: überschaubar

Ein beliebtes Argument in der Begründung nationaler Alleingänge in der Flüchtlingspolitik ist der Verweis auf hohe Belastungen für die öffentlichen Haushalte infolge von Mehrausgaben für die Unterbringung, Verpflegung und finanzielle Unterstützung der Flüchtlinge und für das zusätzliche Personal, das für Sprachkurse, die Durchführung von Aufnahmeverfahren und die neuen Aufgaben der Polizei benötigt wird. Belastbare Schätzungen hierzu liegen nur vereinzelt vor. Für Deutschland beispielsweise, wohin der Großteil der Flüchtlinge strebt (im laufenden Jahr rund eine Million Menschen), hat der Sachverständigenrat Mehrausgaben bis zu 8,3 Milliarden Euro in 2015 und bis zu 14,3 Milliarden Euro in 2016 errechnet (0,3 bzw. 0,5 Prozent des Bruttoinlandsprodukts); dazu seien weder Steuern zu erhöhen, noch neue Schulden aufzunehmen.[3] In anderen EU-Ländern ist die budgetäre Ausgangssituation nicht so günstig wie derzeit in Deutschland, aber die flüchtlingsbedingten Mehrbelastungen schlagen vermutlich nicht stärker zu Buche, eher weniger angesichts des schmaleren ankommenden Flüchtlingsstroms.

Bemerkenswert ist, dass die gleichen Regierungen, die über hohe Haushaltsbelastungen der Flüchtlingswelle klagen – allen voran die französische -, zugleich auf eine Lockerung der Defizitvorgaben des Europäischen Fiskalpakts aus dem Jahre 2012 mit dem Hinweis auf die „außergewöhnlichen Umstände“, die sich flüchtlingspolitisch ergeben, drängen. Die griechische Regierung wittert die Chance, als Gegenleistung für die Erstversorgung der an die Inseln in der Ägäis ankommenden Flüchtlinge eine Aufweichung der harten Spar- und Reformauflagen des dritten Rettungspakets (vom August) zu erwirken. Bei der Europäischen Kommission können sie alle auf offene Ohren hoffen, weil Präsident Juncker entgegen seiner Amtspflicht als Hüter der europäischen Verträge und Vereinbarungen die vorgeschriebene Haushaltsdisziplin nicht für so vordringlich hält und sich lieber als politischer Anwalt gewaltiger, auch kreditfinanzierter strategischer Wachstumsprogramme für die EU profilieren möchte, ohne die Effizienz und Effektivität dieser Programme auch nur zu hinterfragen. Es wäre kontraproduktiv, wenn die Glaubwürdigkeit des Europäischen Fiskalpakts beschädigt wird: die Eurozone könnte erneut in eine Finanzkrise geraten – mit allen bekannten unerwünschten Auswirkungen auf die wirtschaftliche Aktivität (Rezession) und die Beschäftigung (Arbeitslosigkeit).

Unterschätzt wird von der jeweiligen nationalen Politik, dass der Flüchtlingsstrom ökonomisch einen Ertrag abwerfen kann. Kurzfristig wirken die öffentlichen Mehrausgaben wie ein keynesianisches Konjunkturprogramm. Schätzungen zufolge könnte in diesem und dem nächsten Jahr die Zuwachsrate des Bruttoinlandsprodukts in Deutschland und den anderen großen Euro-Ländern um 0,2-0,3 Prozentpunkte höher ausfallen als derzeit prognostiziert, was über Multiplikator-Effekte zusätzliche Beschäftigung schaffen würde.[4] Auf mittlere Sicht kommt den EU-Ländern zugute, dass ein Teil der Flüchtlinge in ihrem Heimatland berufliche Qualifikationen erworben hat, z.B. als Ingenieur, Techniker, Architekt, Handwerker, Arzt, Krankenpfleger. Diese Qualifikationen mögen im Schnitt geringer sein als die der heimischen Erwerbstätigen. Aber sie sind allemal geeignet, das gesamtwirtschaftliche Produktionspotential zu stärken und auf Unternehmensebene Engpässe beim Angebot von Facharbeitern zu mildern.

Kooperatives Handeln: zielführender

Einen schrankenlosen Zuzug von Migranten gibt es nirgendwo auf der Welt, auch und gerade nicht in den klassischen Einwanderungsländern (Australien, Kanada, Vereinigte Staaten). Beschränkungen halte ich aus zwei Gründen für angezeigt:

  • In den europäischen Einwanderungsländern gibt es Grenzen für die rasche Integration der Flüchtlinge in den Arbeitsmarkt, sei es wegen bestehender Regulierungen, die faktisch hohe Markteintrittsbarrieren schaffen und Arbeitsuchende diskriminieren (Insider-Outsider-Problem), sei es wegen einer unzureichenden Qualifikation vieler Flüchtlinge (schätzungsweise bei etwa der Hälfte, mit einem hohen Anteil an Analphabeten), die nicht auf die Schnelle zu beheben sein wird. Es machte keinen Sinn, dass Flüchtlinge in großem Umfang in Langzeitarbeitslosigkeit geraten oder in die Schattenwirtschaft abtauchen. Grenzen ergeben sich zudem, weil mit der Integrationswilligkeit seitens jener Flüchtlinge hapert, die die westlichen Grundwerte (Demokratie, Rechtstaat, Meinungsfreiheit, Marktwirtschaft, Monogamie, Frauenrechte, Sexualität, Religionsfreiheit, Säkularisierung) nicht teilen. Davon muss man leider ausgehen. Parallelgesellschaften entstehen zu lassen, das wäre dem sozialen Frieden im Einwanderungsland bestimmt nicht zuträglich.
  • Für die Herkunftsländer bedeutet die Flucht von Menschen, in deren Ausbildung der Staat investiert hat, einen Verlust an Humankapital („brain drain“). Sie erhalten keine Entschädigung seitens der nutznießenden Aufnahmeländer, etwa in Form der Erträge aus der sog. Bhagwati-Steuer. Gegenwärtig ist dem Vernehmen nach Syrien besonders stark betroffen. Der Verlust an Humankapital verschlechtert die Wachstumsaussichten im Land, was wiederum zu erneuter Auswanderung führt – ein Teufelskreis.

Aber die EU kann sich nicht in eine Festung verwandeln. Das widerspräche den wohlbegründeten Prinzipien einer offenen Gesellschaft mit Marktwirtschaft und internationaler Arbeitsteilung. Vielmehr sollte die EU die Flüchtlingskrise als Ansporn nehmen, eine gemeinsame Flüchtlingspolitik zu konzipieren, die es ermöglicht, weitere Flüchtlingsströme vernünftig zu kanalisieren.

Die Eckpunkte einer gemeinsamen Flüchtlingspolitik wären die folgenden:

  • Für Flüchtlinge, die der politischen Verfolgung ausgesetzt sind, gibt es keine Aufnahmebeschränkung. Sie haben einen Anspruch auf Asyl. Die EU muss sich mit einem modernen Asylrecht ausstatten, das klare und für alle Mitgliedstaaten verbindliche Regeln enthält. Eindeutig festgelegt werden muss, (i) welche Länder als politisch „sichere Herkunftsländer“ gelten (kein Asylrecht), (ii) welche Geld- und Sachleistungen den Asylbewerbern in der Zeit der Antragsbearbeitung gewährt werden sollen, und in welchem Umfang, (iii) wann und wie Asylbewerber eine Arbeit aufnehmen dürfen, und (iv) wie lange ein Antragsverfahren dauern darf. Vorzusehen ist ferner ein System zur Verteilung der Asylbewerber zwischen den EU-Mitgliedstaaten. Die Verteilungsquoten müssen verbindlich sein, um etwaiges Trittbrettfahrer-Verhalten zu verhindern, und auf Dauer beibehalten werden, um bei neuen Flüchtlingswellen ohne Verzug handeln zu können (Analogie zum permanenten Europäischen Stabilitätsmechanismus ESM für den Euroraum). Die Kriterien für die Verteilung sollten nur das Bruttoinlandsprodukt je Einwohner und die Bevölkerungsgröße in den einzelnen Ländern sein, beides Faktoren, die statistisch zuverlässig zu erfassen sind und die Aufnahmekapazität angemessen abbilden. Es muss klargestellt sein, dass die Asylbewerber nicht bestimmen können, in welches Land sie möchten und innerhalb des Landes, in welche Region.
  • Flüchtlingen aus Kriegsgebieten kann nicht politisches Asyl gewährt werden. Aber aus humanitären Gründen ist ein temporärer Schutz – das können Jahre sein – vorzusehen. Nach einer Befriedung des Heimatlandes erlischt aber die Aufenthaltsgenehmigung. Falls sich der Strom dieser Flüchtlinge wieder, wie derzeit, auf wenige EU-Länder richtet (Deutschland, Schweden), dürfen diese Länder notfalls und vorübergehend den Schengen-Mechanismus außer Kraft setzen und Grenzkontrollen einführen. Zu erwägen ist, ob nicht auch für diesen Personenkreis Verteilungsquoten angewandt werden sollten.
  • Für Flüchtlinge aus wirtschaftlichen Gründen muss es eine quantitative und qualitative Beschränkung geben. Die EU sollte dem Beispiel anderer großer Einwanderungsländer folgen und einen Mechanismus für die gesteuerte Einwanderung etablieren. Als Auswahlkriterien kommen in Betracht: (i) Arbeitsvertrag, (ii) berufliche Qualifikation, (iii) Alter, (iv) Sprachkenntnisse, (v) Privatvermögen. Es soll sichergestellt werden, dass der jeweilige Zuwanderer in der Lage ist, durch Erwerbstätigkeit den Lebensunterhalt für sich und seine Familie zu bestreiten.

Unverzichtbar ist eine intensive Zusammenarbeit mit den Herkunftsländern, so dass Fluchtursachen soweit wie möglich an der Wurzel bekämpft werden. Das betrifft vor allem die Armutsbekämpfung. Investitionen in Bildung, Energie, Infrastruktur und medizinische Versorgung bilden vorrangige Anknüpfungspunkte für eine solche Zusammenarbeit. Es ist indes nicht damit getan, finanzielle und technische Entwicklungshilfe zu leisten, sondern es muss dafür gesorgt werden, dass die Ressourcen effizient zum Einsatz kommen. Das ist eine Herkulesaufgabe für die Europäische Kommission, weil zahlreiche Länder autokratische Regierungen haben, die für Korruption und Nepotismus mehr übrig haben als für die wirtschaftliche Entwicklung des Landes und das Wohlergehen der eigenen Bevölkerung. Die Überwachung der Verwendung der gewährten Hilfen muss ohne Wenn und Aber streng sein. Notfalls wäre zu erwägen, die Hilfen an der Regierung vorbei an Nichtregierungsorganisationen, die im Land tätig sind, zu leiten, auf dass diese dann die Mittel zielgerecht einsetzen.

Die EU sollte die Zusammenarbeit ergänzen durch den Abbau von Handelsschranken, die immer noch gegenüber Exporten aus Entwicklungsländern bestehen. Die Exportbasis der Wirtschaft dieser Länder ist ohnehin schmal. Sie zu verstärken ist wachstumspolitisch dringend erforderlich. Das geht nicht unter Bedingungen des Handelsprotektionismus, wohl aber mit Handelsliberalisierung („aid by trade“).

Fazit: Es steht viel auf dem Spiel

Noch tun sich die Regierungen der EU-Mitgliedstaaten schwer, in der Flüchtlingspolitik an einem Strang zu ziehen. Auf drei außerordentlichen Gipfeltreffen (am 15. und 25. Oktober und am 11./12. November) haben sie sich nur auf dem kleinsten gemeinsamen Nenner verständigen können, z.B. darauf, eine geringe Anzahl von Flüchtlingen (160.000) zwischen den Ländern zu verteilen (einige haben bereits Ablehnung signalisiert), und darauf, einen bescheidenen Hilfefonds (1,8 Milliarden Euro) einzurichten (die zugewiesenen Einzahlungen kommen bislang nur tröpfchenweise). Der große Wurf muss offensichtlich erst noch kommen. Die Option des „Zeit kaufen“, wie bei der Euro-Schuldenkrise, gibt es hier nicht. Und so, wie die Europäische Währungsunion früher oder später auseinanderbrechen wird, wenn die ordnungspolitischen Regeln für ihre Funktionstüchtigkeit immer wieder aufs Neue verletzt werden, sieht es für die Zukunft der Europäischen Union als Ganze düster aus, wenn eine gemeinsame Flüchtlingspolitik, die kohärent, wirksam und glaubwürdig ist, sprich ebenfalls ordnungspolitischen Notwendigkeiten genügt, nicht alsbald zustande kommt.  

 

[1] Vgl. UNHCR, Global Trends: World at War – Forced Displacement in 2014, Genf 2015.

[2] Donges, J.B., Engels, W., Hamm, W., Möschel, W., Neumann, M.J.M., Sievert O.: „Einwanderungspolitik – Möglichkeiten und Grenzen“. Studien des Kronberger Kreises, Band 29. Bad Homburg v.d.H.: Frankfurter Institut – Stiftung Marktwirtschaft und Politik,1994, Ziffer 43.

[3] Vgl. Sachverständigenrat, Zukunftsfähigkeit in den Mittelpunkt, Jahresgutachten 2015-16, November 2015, Ziffern 25ff.

[4] Vgl. Durré, D., Munday,T., Schumacher, D., „Refugee influx: Short-term benefits but longer-term challenges“, Goldman Sachs Research, European Economics Analyst, 15/35, Oktober 2015.

 

Blog-Beiträge zur Flüchtlingskrise:

Klaus F. Zimmermann: Die Flüchtlingsfrage neu denken

Norbert Berthold: Wolfgang Schäuble tritt eine Lawine los
„Moderne“ Völkerwanderung als Angebotsschock

Norbert Berthold: Flüchtlingspolitik à la Große Koalition. Eine Chronologie des „organisierten“ Chaos. 2. Update: „Über Obergrenzen und Kontingente“

Jörn Quitzau: Der Flüchtlingsstrom wird das deutsche Demografie-Problem kaum lösen

Dieter Bräuninger, Heiko Peters und Stefan Schneider: Flüchtlingszustrom: Eine Chance für Deutschland

Norbert Berthold: Die „moderne“ Völkerwanderung. Europa vor der Zerreißprobe

Tim Krieger: Grenze zu, Schengen tot (reloaded)

Wolf Schäfer: Migration: Von der Euphorie des Unbegrenzten zur Moral des Machbaren

Thomas Apolte: Chance oder Last? Wie wir die Flüchtlinge integrieren müssen

Razi Farukh und Steffen J. Roth: Wir brauchen eine Bildungsoffensive. Ohne gezielte Unterstützung bleiben nicht nur die Flüchtlinge unter ihren Möglichkeiten

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