Eine (un)endliche Geschichte
(Deutsche) Leistungsbilanzüberschüsse in der Kritik

„Es ist zwar schon alles gesagt, es haben aber noch nicht alle alles gesagt.“ (Karl Valentin)

Alle reden von außenwirtschaftlichen Gleichgewichten. Jeder versteht darunter aber etwas anderes. Meist geht es um die Leistungsbilanz. Anhaltende Überschüsse und Defizite sind vielen ein Ärgernis. Das kommt nicht von ungefähr. In der Euro-Krise hingen den Krisenländern die Leistungsbilanzdefizite wie Mühlsteine um den Hals. Überschussländer kamen besser durch die wirtschaftlich schwere Zeit. Ihnen wird aber vorgeworfen, sie lebten auf Kosten der Defizitländer. Weltweit werden Länder mit Überschüssen aufgefordert, sie nachhaltig abzubauen. Donald Trump ist deren lautstärkster Protagonist. Ansonsten droht er mit handelspolitischem Protektionismus. Die EU hat reagiert. Sie hat sich darauf verständigt, die nationalen Überschüsse in der Leistungsbilanz auf 6 % und die Defizite auf 4 % des BIP zu begrenzen. Die Forderung nach „Leistungsbilanzbremsen“ fällt auch in der Wissenschaft immer öfter auf fruchtbaren Boden. Der Bonner Ökonom Carl-Christian von Weizsäcker[1] ist einer ihrer prominentesten Vertreter. Man fragt sich allerdings, ob es sinnvoll ist, Salden in der Leistungsbilanz zu bekämpfen, zur Not auch mit Werkzeugen aus der planwirtschaftlichen Folterkammer.

Einmaleins der Zahlungsbilanz

Die Diskussion um (deutsche) Leistungsbilanzüberschüsse ist bizarr. In Überschussländern ist die Summe der Werte aus international gehandelten Gütern und Diensten, den Erträgen aus internationalen Anlagen und dem Saldo der laufenden Übertragungen positiv. In Deutschland dominiert, wie in den meisten Ländern weltweit, der Handel mit Gütern. Alle anderen internationalen Aktivitäten sind quantitativ von geringerer Bedeutung. Sind die Wechselkurse flexibel, ist die Devisenbilanz ausgeglichen. Dem Überschuss in der Leistungsbilanz entspricht dann notwendigerweise ein Defizit in der Kapitalbilanz. In allen anderen Währungssystemen weist die Devisenbilanz allerdings Salden auf. Überschussländer exportieren mehr Kapital als sie importieren. Das gilt auch für Deutschland. Mit den Kapitalanlagen im Ausland erzielen deutsche Investoren im allgemeinen auch Erträge. Diese erhöhen die Überschüsse in der Leistungsbilanz. Höhere Defizite in der Kapitalbilanz wirken sich deshalb positiv auf die Leistungsbilanz aus[2]. Leistungs- und Kapitalbilanz sind nicht unabhängig voneinander, sie interagieren. Damit ist die (ur)alte, kontroverse Diskussion, welche Teilbilanz „befiehlt“ und welche „folgt“ (Eugen von Böhm-Bawerk) eher randständig.

Es ist reiner Zufall, wenn die Teilbilanzen ausgeglichen sind. In der Realität weisen sie in der Regel mehr oder weniger große Salden auf. Ob diese positiv oder negativ sind, hängt von millionenfachen Entscheidungen von Haushalten und Unternehmen überall auf der Welt ab. Private Haushalte entscheiden darüber, wieviel Arbeit sie anbieten, wieviel sie sparen und wieviel sie konsumieren. Sie müssen sich auch darüber klarwerden, wieviel der Ersparnisse sie im Inland und wieviel sie im Ausland anlegen. Ebenfalls notwendig ist eine Entscheidung, wieviel inländische und wieviel ausländische Güter und Dienste sie konsumieren wollen. Aber auch Unternehmen treffen Entscheidungen, die sich auf die Teilbilanzen auswirken. Wieviel und wo, im In- oder Ausland, sie investieren wollen, zählen dazu. Ob und wieviel ausländische oder inländische Vorprodukte sie einsetzen wollen, muss ebenfalls entschieden werden. Schließlich müssen sie entscheiden, ob sie die Güter und Dienste im In- oder Ausland verkaufen wollen.

Welche Salden die Leistungs- und Kapitalbilanzen aufweisen, hängt nicht nur von privaten wirtschaftlichen Akteuren ab. Auch die Staaten mischen kräftig über staatliche Ausgaben und deren (steuerliche) Finanzierung mit. Die Politik entscheidet (günstigstenfalls) im Auftrag ihrer Wähler, wieviel staatliche Ausgaben sie tätigt und ob sie konsumtiv oder investiv sein sollen. In beiden Fällen kann der Staat die Güter und Dienste aus dem In- oder dem Ausland beziehen. Auch über die Finanzierung der staatlichen Ausgaben muss eine Entscheidung getroffen werden. Die finanziellen Mittel müssen immer und überall von heimischen Steuerzahlern aufgebracht werden. Bei direkter Steuerfinanzierung geschieht dies sofort, bei staatlicher Verschuldung erst später. In Demokratien besteht eine Tendenz, die Lasten der Finanzierung auf künftige Generationen zu verschieben. Das geschieht in repräsentativen Demokratien mehr, in direkten weniger. Dazu eignet sich die staatliche Verschuldung. Die wiederum kann im Inland oder im Ausland erfolgen[3].

Individuelle Entscheidungen

Mit den weltweiten Entscheidungen von privaten Haushalten, privaten Unternehmen und staatlicher Politik weltweit liegen auch die Salden von Leistungs- und Kapitalbilanzen fest. Das könnte es somit gewesen sein, zumindest wirtschaftspolitisch. Ein Handlungsbedarf der Politik am „offenen Herzen“ der Teilbilanzen ist auf den ersten (und auch zweiten) Blick nicht ersichtlich. Es ist allerdings denkbar, dass selbst rational handelnde private Haushalte und private Unternehmen falsche Entscheidungen treffen. Schafft der (Sozial-)Staat keine Anreize, die ineffizientes Verhalten fördern, oder hilft er ihnen finanziell nicht aus der Patsche, tragen sie in einer Marktwirtschaft die Folgen selbst. Eine staatliche Korrektur von Salden in Leistungs- und Kapitalbilanzen, etwa mit einer „Leistungsbilanzbremse“, wäre verfehlt. Es wäre ein tiefer Eingriff in die individuelle Entscheidungsfreiheit. Das ist in einer marktwirtschaftlichen Ordnung nicht angebracht. Handlung und Haftung gehören zusammen.

Diese Überlegungen gelten auch für steuer- und ausgabenpolitisch verursachte Salden in den Teilbilanzen. In Demokratien besteht eine Tendenz zu suboptimal hohen staatlichen Ausgaben. Konsumtive Ausgaben des (Sozial-)Staates dominieren, investive kommen oft viel zu kurz. Wachstumsverluste sind unvermeidlich. Direktere Formen der Demokratie verringern diese negativen Effekt. Werden staatliche Ausgaben direkt über Steuern finanziert („schwarze Null“), ist der Einfluss auf die Leistungsbilanz vernachlässigbar. Allerdings ist die Wahl der Steuern nicht teilbilanzneutral. Indirekte Steuern wirken eher über die Leistungsbilanz, direkte Steuern eher über die Kapitalbilanz. Da die Politik einen inhärenten Anreiz hat, Staatsausgaben über Verschuldung zu finanzieren, ist die Gefahr eines „Zwillings-Defizits“ groß. Wachsende Haushalts-Defizit treten oft Hand in Hand mit Leistungsbilanz-Defiziten auf. Ein Blick auf die „Vier Welten“ des Kapitalismus zeigt, dass die Präferenzen der Bürger für staatliche Ausgaben und die Art der Finanzierung weltweit recht unterschiedlich ausfallen. Es ist falsch, diese Entscheidungen der Wähler mit einer „Leistungsbilanzbremse“ zu korrigieren. Einer Gesellschaft steht es allerdings frei, sich für eine „Schuldenbremse“ zu entscheiden, um künftige Generationen weniger zu belasten.

Marktliche Korrekturmechanismen

Aus dem Verhalten von Haushalten, Unternehmen und Wählern erwächst a priori kein zahlungsbilanzpolitischer Handlungsbedarf. Planwirtschaftliche Eingriffe in die Teilbilanzen sind nicht angesagt. Es ist nicht auszuschließen, dass die wirtschaftlichen und politischen Akteure über die Stränge schlagen. Auch in diesem Fall hält sich aber das wirtschaftliche Ungemach in Grenzen. Wechselkurse bremsen die Salden in der Leistungsbilanz ein. Auf- und Abwertungen begrenzen die Salden in der Leistungsbilanz. Probleme entstehen, wenn die Wechselkurse systematisch verzerrt werden. Das ist gegenwärtig in der EWU der Fall. Die expansive Geldpolitik der EZB vergrößert die deutschen Leistungsbilanzüberschüsse gegenüber Drittländern. Probleme entstehen auch, wenn die Wechselkurse fixiert sind oder eine einheitliche Währung (Euro) existiert. Aber auch in diesem Falle wachsen die Bäume der Leistungsbilanzsalden nicht in den Himmel, immer vorausgesetzt die interne Auf- und Abwertung über flexible Reallöhne funktioniert. Das ist in der EWU allerdings gegenwärtig nicht der Fall. Gigantische fiskalische Rettungsschirme der Mitgliedsländer und eine hyper-expansive Geldpolitik der EZB verhindern Strukturreformen. Sklerotisierte Arbeitsmärkte sind unvermeidlich, Reallöhne inflexibel. Die interne Anpassung lahmt.

Auch internationale Kapitalbewegungen halten die Salden in den Teilbilanzen im Zaum. Länder mit Leistungsbilanz-Defiziten stoßen an Grenzen. Sie müssen die Defizite mit internationalem Kapital finanzieren. Das ist solange kein Problem, wie internationale Kapitalgeber der Meinung sind, dass sich ihr Kapital risikoadäquat verzinst. Mit den Risiken größerer konsumtiv getriebener Leistungsbilanzdefizite steigen allerdings die Finanzierungskosten. Im schlimmsten Fall steigen die Kapitalgeber aus. Das diszipliniert ausgabefreudige Kapitalnehmer. Der Sanktionsmechanismus schwächelt, wenn staatliche Finanzierung die private ersetzt. Die Erwartung fiskalischer und monetärer Rettungsschirme allein reicht oft schon aus. Der Sanktionsmechanismus der Kapitalmärkte ist auch bei Leistungsbilanzüberschüssen am Werk. Mit dem Abfluss an Kapital schwächt sich das inländische wirtschaftliche Wachstum ab. Reagieren Lohn-, Tarif- und Sozialpolitik nicht adäquat auf diese Veränderungen, leidet die internationale Wettbewerbsfähigkeit. Die Salden in der Leistungs- und Kapitalbilanz bilden sich zurück. Diesen Fehler machen die deutschen (Industrie-)Gewerkschaften in den letzten Jahren aber immer seltener. Die Lohn- und Tarifpolitik ist vorsichtiger. Sie schöpft die Produktivitätsfortschritte in den Sektoren, in denen international handelbare Güter dominieren, nicht mehr voll aus.

Externe Effekte?

In der E(W)U wird den Überschuss-Ländern auch vorgeworfen, sie destabilisierten die Defizit-Länder. Diese litten unter mangelnder gesamtwirtschaftlicher Nachfrage. Überschuss-Länder saugten Nachfrage aus den Defizit-Ländern ab. Deren Kapazitäten würden noch weniger ausgelastet, die wirtschaftliche Entwicklung würde weiter destabilisiert. Von Deutschland wird gefordert, die Schuldenbremse zu lockern und eine expansivere Fiskalpolitik zu fahren. Die höhere Nachfrage nach Gütern erstrecke sich auch auf ausländische. Diese Spillover-Effekte verringerten den Nachfragemangel in den Defizit-Ländern. Das ist neuer Wein in den alten Schläuchen der „Lokomotiv“-Theorie (hier). Dieses Argument hat mehrere Schwächen: Zum einen hat Deutschland keine moralische Pflicht, sich den Anderen als Lokomotive zur Verfügung zu stellen. Wer mehr gesamtwirtschaftliche Nachfrage will und an Keynes glaubt, muss fiskalisch selbst tätig werden und sich nicht als Trittbrettfahrer verhalten. Zum anderen sind die Übertra-gungseffekte in der Realität allenfalls minimal. Daneben sind die Handelspartner, mit denen Deutschland signifikante Überschüsse aufweist, meist ebenfalls Länder mit Leistungsbilanz-Überschüssen. Schließlich ist das Bild von der mangelnden gesamtwirtschaftlichen Nachfrage in den EU-Ländern überholungsbedürftig. Die Kapazitäten sind inzwischen fast überall gut ausgelastet. Das Problem der Defizit-Länder ist die mangelnde internationale Wettbewerbsfähigkeit.

Wollen die Defizit-Länder das Damokles-Schwert eines „sudden stopp“ der Finanzierung loswerden, müssen sie ihre internationale Wettbewerbsfähigkeit verbessern. Die marktwirtschaftliche Lösung liegt auf der Hand: Entweder sie werden „besser“ oder „billiger“. Auch die Instrumente sind altbekannt: Strukturreformen und Austerität. Mehr Wettbewerb auf Güter- und Faktormärkten macht die relativen Preise flexibler und erhöht die Produktivität. Eine solide Haushaltspolitik schließt die Steuer- und Abgabenschere und härtet die Budgetrestriktion der Tarifpartner. Gerhard Schröder hat dies gemacht, Emmanuel Macron will es machen. Der eine ist an den Wählern gescheitert, der andere hat noch viel Arbeit vor sich. Es ist deshalb kein Wunder, dass die Defizit-Länder die notwendige Anpassung lieber auf die Überschuss-Länder abschieben wollen. Die Instrumente sind altbekannt: „Rising rivals costs“ (höhere Löhne), expansive Fiskalpolitik (flexiblere Schuldenbremse) und planwirt-schaftliche Obergrenzen (Leistungsbilanzbremse). Das alles geht einher mit einer Einschränkung der Entscheidungsfreiheit der Haushalte, Unternehmen und Wähler in den Ländern mit Überschüssen in der Leistungsbilanz.

Und was nun?!

Die Meinung ist weit verbreitet, die Leistungsbilanz wäre nur im Gleichgewicht, wenn sie ausgeglichen ist. Das ist ein Irrtum. Auch Salden können gleichgewichtig sein. Überschüsse und Defizite in der Leistungs- und Kapitalbilanz sind in der realen Welt nicht die Ausnahme, sie sind vielmehr die Regel. Wie groß sie ausfallen, hängt davon ab, wie private Haushalte, private Unternehmen und mündige Bürger weltweit entscheiden. Auf funktionierenden ökonomischen und politischen Märkten sind Salden in den Teilbilanzen a priori noch keine Ungleichgewichte. Ungleichgewichtig werden sie, wenn die Preissignale auf den Märkten grob verzerrt werden und die disziplinierende Kraft weltweit offener Märkte blockiert wird. Der Staat spielt hierbei eine unrühmliche Rolle. Es wäre deshalb schon viel gewonnen, wenn sich die Politik heraushielte, wenn es um die Salden in Leistungs- und Kapitalbilanz geht. Protektionismus, Investitionslenkung, Lohnleitlinien und Leistungsbilanzbremsen sind kontraproduktiv. Diese Aktivitäten lassen alle verlieren, maßen sich Wissen an, schaffen die Tarifautonomie ab und greifen in die individuelle Entscheidungsfreiheit der Individuen als wirtschaftliche Akteure und mündige Wähler ein.

Salden würden weniger oft in Ungleichgewichte transformiert, wenn es gelänge, verzerrte Preise zu korrigieren. Ein wichtiger „Verzerrer“ ist der Euro. Die wirtschaftliche Misere der EWU-Peripherie drückt auf dessen Außenwert. Davon profitieren deutsche Unternehmen stärker als die meisten anderen. Die EZB verstärkt diese Entwicklung. Sie betreibt eine hyper-expansive Geldpolitik. Das tut sie nicht aus Angst vor der Fata Morgana der Deflation. Sie will über niedrige Zinsen den Kollaps hochverschuldeter Länder des „Club Med“ verhindern. Und sie drückt den Kurs des Euro gegenüber dem Dollar. Mit dieser Politik verzerrt sie die Salden in der deutschen Leistungsbilanz. Der künstlich niedrige Kurs des Euro verstärkt die deutschen Vorteile gegenüber Drittländern weiter. Seit 2011 steigen die Salden in der Leistungsbilanz signifikant. Und die herunter geschleusten Zinsen lähmen den Elan der Fußkranken in der EWU, notwendige Strukturreformen anzupacken und ihre staatlichen Haushalte zu konsolidieren. Damit verlieren sie auch weiter an Wettbewerbsfähigkeit gegenüber Deutschland. Die Politik der EZB vergrößert nicht nur die Salden in der Leistungsbilanz. Sie macht aus Salden über kurz oder lang Ungleichgewichte. Eine Korrektur ist dringend erforderlich. Das täte auch der deutschen Leistungsbilanz gut.

Weltweit offene Güter- und Faktormärkte sind der beste Schutz vor ungleichgewichtigen Salden in Leistungs- und Kapitalbilanzen. Der deutschen und europäischen Politik muss deshalb daran gelegen sein, sich dafür einzusetzen, die Märkte zu öffnen. Den europäischen Binnenmarkt endlich zu vollenden, ist ein erster wichtiger Schritt. Die schleichende Tendenz, Güter- Arbeits- und Kapitalmärkte in der EU zu renationalisieren, muss gestoppt werden. Den Prozess der Doha-Runde wieder zu beleben und Freihandelsabkommen mit anderen Wirtschaftsräumen weltweit zu schließen, wäre ein zweiter wichtiger Schritt. Der Widerstand gegen CETA und TTIP ist allerdings kein gutes Zeichen. Auch in Deutschland selbst herrscht Handlungsbedarf. Die deutsche Politik ist stark auf den industriellen Sektor fokusiert. Sein Anteil an der nationalen Wertschöpfung und Beschäftigung ist im international Vergleich ungewöhnlich hoch. Aus diesem Sektor stammen die international handelbaren Güter, die zu den Überschüssen in der Leistungsbilanz beitragen. Die inter-nationalen Organisationen mahnen seit langem völlig zu Recht an, in Deutschland die Barrieren abzubauen, die den strukturellen Wandel zum Dienstleistungssektor behindern. Der strukturelle Wandel würde weniger verzerrt, die Ungleichgewichte in der Leistungsbilanz würden verringert.

Fazit

Der Streit um die deutschen Überschüsse in der Leistungsbilanz ist bizarr. Für Kritiker, wie der IWF, die OECD oder jüngst auch der „Economist“ (hier) sind Salden in den Teilbilanzen automatisch Ungleichgewichte. Das ist falsch. Sie entstehen durch millionenfache Entscheidungen von Arbeitnehmern, Unternehmen und Wählern. Die Sanktionsmechanismen der Märkte lassen Salden nicht in den Himmel wachsen. Oft machen staatliche Eingriffe aus diesen Salden erst Ungleichgewichte. Ein großer „Verzerrer“ ist die EZB. Solche Interventionen sind nicht die Lösung, sie sind das Problem. Es macht wenig Sinn, den Salden mit planwirtschaftlichen Instrumenten zu Leibe zu rücken. Protektionismus, Investitionslenkung, Lohnleitlinien oder Leistungsbilanzbremsen sind wie Akupunktur mit der Gabel. Aber schlimmer noch: Sie setzen die individuelle Entscheidungsfreiheit der wirtschaftlichen und politischen Akteure außer Kraft. Das ist für Liberale nicht akzeptabel. Europa- und weltweit offenere Märkte sind das beste Mittel, um zu verhindern, dass Salden in den Leistungs- und Kapitalbilanzen in Ungleichgewichte transformiert werden. Aber auch Deutschland kann noch Sinnvolles tun: Es kann die Barrieren beseitigen, die den strukturellen Wandel hin zum Dienstleistungssektor behindern. Das würde ungleichgewichtige Leistungsbilanzsalden verringern und die Kritiker europa- und weltweit besänftigen.

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[1] Vgl. Weizsäcker, C.C. (2016), Europas Mitte. Mit einer Leistungsbilanzbremse könnte Deutschland für neuen Zusammenhalt unter den Partnern sorgen, in: Perspektiven der Wirtschaftspolitik (2016), 17(4), 1 – 10

[2] Es wird immer wieder vor allem von amerikanischer Seite behauptet, dass deutsche Anleger in verlustbringende Anlagen im Ausland investieren würden („Porsche gegen Lehman“). Die Hypothese vom „stupid German money“ lässt sich allerdings, wie die Bundesbank gezeigt hat, empirisch nicht halten und ist daher auch kein Argument gegen deutsche Leistungsbilanzüberschüsse. Vgl. Smeets, H.-D., Zur Diskussion um deutsche Leistungsbilanzüberschüsse, in: Wirtschaftliche Freiheit vom 31. Mai 2017

[3] Das Ergebnis der vielfachen privaten und staatlichen Entscheidungen lässt sich buchhalterisch aus Sicht der VGR als (Ex – Im) = (S^pr – I^pr) + (T – G) darstellen. Der Saldo in der Leistungsbilanz entspricht der Differenz zwischen inländischem Sparen und Investieren und der Differenz zwischen steuerlichen Einnahmen und staatlichen Ausgaben.

Blog-Beiträge zum Thema:

Dieter Smeets: Zur Diskussion um die deutschen Leistungsbilanzüberschüsse (1)

Dieter Smeets: Zur Diskussion um die deutschen Leistungsbilanzüberschüsse (2)

Gunther Schnabl: Leistungsbilanzungleichgewichte. Was Trump wirklich will, und warum Deutschland leiden wird

Norbert Berthold: Deutschland am Pranger. Salden und Ungleichgewichte in der Leistungsbilanz

Juergen B. Donges: Deutschland Leistungsbilanzüberschüsse in der Kritik. Worauf zu achten ist