Die Verantwortungslosigkeit in Europa wird neu organisiertEmmanuel Macrons desaströser Plan

„Europa besteht aus Staaten, die sich nicht vorschreiben lassen wollen, was sie selbst beschlossen haben.“ (Werner Schneyder)

In Europa werden die Risse tiefer. Die EWU spaltet die Eurozone in Nord und Süd. In der Flüchtlingsfrage liegen Ost und West über Kreuz. Mit dem Brexit ist die EU ein Projekt auf Widerruf. In Katalonien, Schottland und anderswo in der EU rücken Sezessionen näher (hier). Das lässt auch die EU nicht kalt. Dicke Weißbücher (hier) werden geschrieben und markige Reden gehalten (hier). Emmanuel Macron, der hyperaktive französische Präsident, ist der neue Antreiber. Er will die EU „neu“ gründen. Im Kern geht es ihm um die WWU und eine Sozialunion. Die erste will er weiter vertiefen, die zweite schnell schaffen. Angela Merkel, die geschäftsführende Bundeskanzlerin, steht europapolitisch in seinem Schatten. Auch das Wahlprogramm der CDU ist europapolitisch wolkig (hier). Dagegen ist das Wahlprogramm der SPD europapolitisch erstaunlich konkret (hier). Vieles, was der französische Präsident fordert, steht dort schon schwarz auf weiß. Auch Martin Schulz, der gescheiterte Kanzler, will die EU auf den Kopf stellen. Bis 2025 soll es die „Vereinigten Staaten von Europa“ geben. Wer nicht mitmacht, fliegt hochkant raus. Das sind für solidaritätsbewusste deutsche Sozialdemokraten ganz neue Töne. Die Sondierungsgespräche könnten spannend werden. Es würde mich nicht wundern, wenn sich rote und schwarze Sozialdemokraten auf ein „Weiter so“ auf dem Weg zu einer europäischen Wirtschaftsregierung verständigen würden.

Maastricht 1.0: Erhebliche Mängel

Die EWU ist ein Sicherheitsrisiko für Europa. Fast hätte die Euro-Krise das währungspolitische Kartenhaus zum Einsturz gebracht. Fiskalische und monetäre Rettungsschirme verhinderten (vorerst) das Schlimmste. Aber noch immer hängt die EWU am Tropf der EZB („whatever it takes“). Die Gefahr, dass sie zum Sprengsatz der europäischen Integration wird, ist nicht gebannt. Eine Reparatur der EWU ist dringend notwendig. Die fehlerhafte Statik muss nachgebessert, offenkundige Baumängel müssen beseitigt werden. Das Konzept der EWU ist einfach: 1) Die Geldpolitik ist zentralisiert. Das wirtschaftspolitische Assignment ist eindeutig. Die EZB ist (nur) auf das Ziel der Preisniveaustabilität fixiert. Monetäre Staatsfinanzierung ist ihr verboten. Sie ist politisch unabhängig. 2) Alle anderen wirtschaftspolitischen Aktivitäten sind dezentral (national) organisiert. Die Akteure sind die nationalen Regierungen, etwa in der Fiskal- und Sozialpolitik. National organisiert ist auch die Lohn- und Tarifpolitik. Die Tarifpartner entscheiden, auf welcher Ebene sie stattfinden, zentraler oder dezentraler. 3) Den autonomen nationalen Fiskalpolitiken werden Grenzen gesetzt. Der Stabilitäts- und Wachstumspakt ist eine fiskalische Leitplanke. Die „No-Bail-Out-Klausel“ ist eine wichtige andere Grenze. Diese einfache Konstruktion hat Folgen: Die EWU ist zum einen regelgebunden und stabilitätsorientiert. Kommt es zu exogenen Schocks tragen zum anderen die Tarifpartner die Hauptlast der Anpassung. Es hat mich deshalb schon immer sehr gewundert, weshalb die Gewerkschaften die Schaffung einer einheitlichen Währung in Europa so entschieden unterstützt haben.

Die Architekten der EWU haben sich vertan. Sie haben die Statik falsch berechnet. Handlung und Haftung fallen auseinander. Lasten werden auf Dritte abgeschoben, „moral hazard“ ist an der Tagesordnung, Fehlallokationen sind unvermeidlich. Vor allem ein wichtiger Pfeiler für die Stabilität der EWU war zu schwach ausgelegt. Die Statiker der EWU hatten vor allem die (originäre) Verschuldung der Staaten im Visier. Fiskalische Leitplanken sollten verhindern, dass staatliche Schulden zu groß werden und inflationär entarten. Dabei wurde aber nicht nur vergessen, dass sich Banken auf zu riskante (private) Geschäfte einlassen. Das passiert, wenn sie wissen, im Falle des Falles fiskalisch von den anderen Mitgliedsländern oder monetär der EZB gerettet zu werden. Die Gefahr ist groß, dass sie Geschäfte tätigen, die sie in finanzielle Nöte bringen (Bankenkrise). Sind Banken systemrelevant, weil sie zu groß oder zu stark verflochten sind, um zu scheitern, zögern sie nicht, Staaten finanziell in Geiselhaft zu nehmen. Deren Verschuldung steigt sprunghaft an. Die Gefahr staatlichen Ruins wächst (Verschuldungskrise). Es wurde auch nicht bedacht, dass Banken ihre Bilanzen mit toxischen Papieren (ihrer) überschuldeten Staaten vollstopfen. Sind Staaten von der Pleite bedroht, leiden auch die Banken. Als monetärer Libero bleibt dann nur noch die EZB. Der Weg zur monetären Staatsfinanzierung ist nicht mehr weit. Alles in allem: Private und öffentliche Finanzwirtschaft sind zu stark verflochten. Das haben die Statiker der EWU nicht ausreichend bedacht.

Den Konstrukteuren der EWU ist noch ein anderer Fehler unterlaufen. Sie haben sich geirrt, wie flexibel die Akteure auf exogene Schocks reagieren. Die Wettbewerbsfähigkeit der Mitglieder der EWU lässt sich nach negativen Schocks nur über flexible Löhne („billiger“), höhere Produktivitäten („besser“) oder mobilere Arbeit („schneller“) wiederherstellen. Die Verfechter der EWU, wie etwa der von mir sehr geschätzte Olaf Sievert, waren der Meinung, dass die Zwänge einer einheitlichen Währung („Der Euro ist ein Geld, das man nicht selbst schaffen kann“) diese Mechanismen stärken. Das ist nicht eingetreten. Eine persistent hohe Arbeitslosigkeit und anhaltende Salden in den Leistungsbilanzen zeugen davon (Zahlungsbilanzkrise). Das einheitliche Geld schuf verstärkten Transferbedarf in der EWU. Die Lasten wurden nicht ursachenadäquat getragen, sie wurden von Dritten finanziert. Eine höhere staatliche Verschuldung war die erste Quelle der Finanzierung. Die fiskalischen Regeln der EWU wurden ohne viel Federlesens gebrochen. Allerdings ging die Bereitschaft privater Finanziers zurück, die finanziellen Löcher zu stopfen. Um die EWU zu retten, wurde die „No-Bail-Out-Klausel“ außer Kraft gesetzt. Fiskalische Rettungsschirme der Staaten und der EZB ersetzten die fehlende Finanzierung der Defizite auf den Kapitalmärkten. Die Befürchtung der Kritiker der Verträge von Maastricht wurde wahr: Es reicht nicht aus, dass man das Geld nicht mehr selbst schaffen kann. Es muss auch verhindert werden, das Geld der Anderen auszugeben.

Emmanuel Macron: Desaströser Plan

Die Vorschläge des französischen Präsidenten und der deutschen Sozialdemokraten zur Reform der Wirtschafts- und Währungsunion haben eines gemeinsam: Beide wollen eine europäische Wirtschaftsregierung. Das zeigt sich auch bei den Vorschlägen zur Reform der EWU. Emmanuel Macron und Martin Schulz plädieren dafür, die Fiskal- und Sozialpolitik stärker zu zentralisieren. Sie wollen eine gemeinsame Kasse (Eurozonen-Budget) installieren, in die alle Mitglieder einzahlen. Das Eurozonen-Budget soll deutlich größer sein als der gegenwärtige Haushalt der EU. Die notwendigen Mittel sollen zunächst aus einer harmonisierten EU-Unternehmenssteuer und einer europäischen Finanztransaktionssteuer kommen. Später soll sich der zentrale Eurozonen-Kassenwart auch auf dem Kapitalmarkt verschulden können. Eine zentrale Instanz, etwa ein europäischer Finanzminister, der nach den Vorschlägen der EU-Kommission auch als Vizepräsident der Kommission aktiv sein soll, tätigt die notwendigen Ausgaben und überwacht die nationalen Budgets. Ein neu zu schaffendes Eurozonen-Parlament entscheidet mit Mehrheit darüber, was wofür ausgegeben wird und wer was bekommt. Verschuldet sich der europäische Kassenwart, stehen die Mitglieder der Eurozone für die gemeinsamen Schulden (Eurobonds) gerade. Der Euro-Rettungsschirm (ESM) soll zu einem Europäischen Währungsfonds (EWF) weiterentwickelt werden (hier). Er soll nicht nur über Hilfsprogramme für Staaten, sondern auch über Hilfen für notleidende Banken entscheiden. Eine europäische Arbeitslosenversicherung soll schließlich asymmetrische Schocks in der EWU abfedern (hier).

Eine solche Reform der EWU wird nur erfolgreich sein, wenn es gelingt, die private und öffentliche Finanzwirtschaft zu entflechten, die Güter- und Faktormärkte zu flexibilisieren und ein glaubwürdiges regelgebundenes Verhalten zu installieren. Das gegenwärtige institutionelle Arrangement in der EU erhöht die Gefahr, dass Handlung und Haftung bei einer zentralisierten Fiskalpolitik noch stärker auseinanderfallen. Ohne Politische Union wächst das Risiko institutioneller Inkongruenz. Aufgaben, Ausgaben und Einnahmen divergieren. Die Kompetenzen auf europäischer, nationaler und regionaler Ebenen werden verwischt. Das Problem ließe sich eingrenzen, wenn es gelänge, die Kompetenzen vertikal klar zuzuordnen. Davon ist aber nicht auszugehen. Damit wächst allerdings die Gefahr, dass alle versuchen, alle auszubeuten („moral hazard“). Die geplanten neuen zentralen finanziellen Töpfe potenzieren dieses Risiko. Ein großzügiges zentrales Eurozonen-Budget und ein finanziell üppig ausgestatteter EWF schaffen für alle Anreize, herauszuholen was herauszuholen ist. Die Investoren können darauf vertrauen, dass die Steuerzahler die Gläubiger im Krisenfall herauspauken. Damit nehmen aber auch die Anreize der Staaten weiter ab, Krisen durch präventive Strukturreformen zu vermeiden. Eine politisch agierende EU-Kommission, die fiskalische Regeln als lästig empfindet und sie ignoriert, wird diese Entwicklung weiter fördern. So werden private und öffentliche Finanzen nicht entflochten. Das Gegenteil ist der Fall. Die Vorschläge einer zentralisierteren Finanzpolitik (Fiskalunion) leisten keinen positiven Beitrag zur Reform der EWU.

Nach einem Vorschlag der EU-Kommission soll der Euro-Rettungsschirm (ESM) zu einem Europäischen Währungsfonds (EWF) weiter entwickelt werden. Er soll Hilfsprogramme für notleidend gewordene Staaten und Banken entwickeln, finanzieren und überwachen. Finanziell gespeist werden soll er mit den 500 Mrd. Euro des ESM. Wie die Mittel verwandt werden, soll ein Gouverneursrat (Finanzminister der Eurozone) entscheiden. Er soll regelmäßig an das Europäische Parlament und die nationalen Parlamente berichten. Der Plan der EU-Kommission ist durchsichtig. Sie will den auf Zeit angelegten ESM über die Zeit retten und mehr Einfluss über den riesigen Geldtopf gewinnen. Der EWF soll neue Aufgaben erhalten, um die finanziellen Mittel unter die Länder und Banken zu bringen (hier). Die EU-Kommission verspricht sich aber auch mehr Macht und Einfluss. Das könnte Wirklichkeit werden, wenn der EWF die Aufgabe erhält, die Haushaltspolitiken der Euro-Staaten zu überwachen und der Vorsitzende des Gouverneursrates ständiger Chef der Euro-Gruppe und gleichzeitig Vizepräsident der EU-Kommission wird. Mit einem auf Dauer angelegten EWF würde ein neuer Geldtopf geschaffen, der „moral hazard“ von Staaten und Banken fördert. Der Anreiz zu Strukturreformen würde weiter geschwächt. Roland Vaubel hat es treffend ausgedrückt: „In Wirklichkeit ist der ESM ein Destabilisierungsmechanismus, denn die Aussicht auf seine subventionierten Kredite schwächt den Anreiz, Überschuldungskrisen zu vermeiden.“ Dem ist nichts hinzuzufügen.

Das Ansehen einer Fiskalunion à la Macron könnte steigen, wenn es ihr gelänge, die europäischen Güter- und Faktormärkte flexibler zu machen. Funktionsfähigere Märkte steigern die Chance, dass sich die EWU stärker über flexiblere Löhne und mobilere Arbeit an (asymmetrische) Schocks anpasst. Der inter-regionale Transferbedarf in der EWU sinkt. Härtere Budgetrestriktionen machen Löhne flexibler und Arbeit mobiler. Sie werden gehärtet, wenn es arbeitsmarktpolitischen Akteuren schwerer gemacht wird, die Lasten der Anpassung aus Schocks auf Dritte abzuwälzen. Das wirksamste Mittel, die Kanäle der Abwälzung zu verstopfen, ist ein intensiverer Wettbewerb. Eine große Hilfe ist ein niedriger Zentralisierungsgrad der Tarifverhandlungen. Das weiß auch Emmanuel Macron. Tarifverhandlungen auf betrieblicher Ebene sind ein Element seiner arbeitsmarktpolitischen Reformen in Frankreich. Gift ist dagegen die Aussicht von Unternehmen und Arbeitnehmer auf einfache und großzügige staatliche Hilfe. Das gilt nicht nur für staatliche Subventionen. Es trifft auch für soziale finanzielle Transfers zu. Die Fehlanreize werden verstärkt, wenn die finanziellen Lasten auf ausländische Dritte abgewälzt werden können. Die Vorschläge eines großzügigen Eurozonen-Budgets, eines üppig ausgestatteten EWF, die Installation einer Europäischen Arbeitslosenversicherung und die Geringschätzung fiskalischer Regeln zeigen in diese Richtung.

Maastricht 2.0: Euro ohne Staat!

Die Europäische Währungsunion überlebe nur in einer Politischen Union. Diese Meinung ist in Europa weit verbreitet. Auch die Bundesbank vertrat sie, bevor der Euro eingeführt wurde. Das war aber wohl eher Taktik als Überzeugung, die nicht aufging. Die „Vereinigten Staaten von Europa“ sind nicht mehr als eine Fata Morgana. Gegenwärtig ist der Widerstand gegen alles, was zu einer stärkeren Vergemeinschaftung führt, in den Mitgliedsländern der E(W)U erheblich. Die Gräben zwischen „Nord und Süd“ und „Ost und West“ werden tiefer. Unterschiedliche regionale Präferenzen werden sichtbarer und sie werden auch in Schottland, Katalonien und anderswo in der EU geäußert. Die adäquate Antwort auf größere Heterogenitäten sind dezentralere, nicht zentralere Lösungen. Das gilt auch für die Finanzpolitik. Eine Fiskalunion wäre ein Schritt in die falsche Richtung. Offensichtlich hat Martin Schulz, der alte EUromantiker, den Schuss nicht gehört. Die EWU ist weiter fragil. Sie ist noch lange nicht über den Berg. Der Euro wird auch weiter ohne Staat (über)leben müssen. Es sind Reformen notwendig, die das zerbrechliche Gebilde eines „Geldes ohne Staat“ (Padoa-Schioppa) stabilisieren. Die (dezentrale) Idee des Vertrages von Maastricht ist weiter aktuell. Wirtschaftspolitik in der EWU ist auch künftig grundsätzlich weiter national, nicht europäisch. Allerdings müssen die Statik neu berechnet und bauliche Mängel ausgebessert werden.

In der EWU leben Banken und Staaten in einer unheilvollen Symbiose. Das ist ein gefährlicher Sprengsatz. Ihn gilt es zu entschärfen. Der Weg einer Bankenunion führt in die Irre. Ein erster Schritt besteht darin zu verhindern, staatliche Papiere zu privilegieren. Es wird bei der Risikobewertung so getan als seien Staatspapiere risikolos. Das trifft nicht zu. Die Privilegierung staatlicher Papiere in den Bankbilanzen muss beseitigt werden. Sie müssen abhängig von der Höhe des Risikos mit Eigenkapital unterlegt werden, wie andere Papiere auch. Dann gehen die Anreize der Banken, riskante Staatspapiere zu halten, nachhaltig zurück. Ein zweiter Schritt besteht darin, die Eigenkapitalquote der Banken spürbar zu erhöhen. Martin Hellwig und Roland Vaubel schlagen vor, die Quoten auf 25 bis 30 % zu erhöhen. In einem dritten Schritt muss verhindern werden, dass Staaten immer wieder Banken retten. Brechen Banken zusammen entstehen Kosten, teilweise erhebliche. Diese dürfen nicht von den Steuerzahlern getragen werden. Sie müssen von den Eigentürmern und den Gläubigern der Banken übernommen werden. Bail-outs sind out, bail-ins sind in. Die jüngste Bankenkrise in Italien hat allerdings gezeigt, dass diese zweite Säule der Bankenunion (Eigentümer- und Gläubigerbeteiligung) spektakulär eingestürzt ist. In einem vierten Schritt muss es möglich werden, dass auch Staaten pleitegehen. Dafür ist eine Insolvenzordnung für Staaten notwendig. Statt auf die fiskalischen und monetären Rettungsschirme, finanziert durch andere EWU-Mitglieder, zurückzugreifen, müssen sie bei einer Pleite ihre Schulden umstrukturieren.

Eine solche Reform des Bankensektors würde vieles ändern. Nicht privilegierte Staatspapiere würden die staatliche Verschuldung verteuern. Die Banken würden die Staaten weniger bereitwillig finanzieren. Das bremst die staatliche Verschuldung. Staatliche Verschuldungskrisen treten seltener ein. Die signifikant höhere Eigenkapitalquote der Banken verringert riskante Geschäfte der Banken. Bankenkrisen werden weniger wahrscheinlich. Eine Insolvenzordnung für Staaten erhöht die Kosten der staatlichen Verschuldung weiter. Auch das verringert die Neigung der Staaten, sich zu verschulden, um konsumtive Ausgaben zu finanzieren, Unternehmen finanziell unter die Arme zu greifen oder unrentable Arbeitsplätze zu subventionieren. Das härtet nicht nur die Budgetrestriktion der arbeitsmarktpolitischen Akteure und macht die europäischen Arbeitsmärkte flexibler. Die internationale Wettbewerbsfähigkeit ist leichter herstellbar. Zahlungsbilanzkrisen verlieren an Bedeutung. Auch der gegenwärtige Streit um die Einhaltung der (willkürlichen) Schuldengrenzen würde entschärft. Die Staaten haben unter diesem institutionellen Arrangement mehr Anreize, sich für Kreditgeber möglichst solvent zu präsentieren. Sie werden mit niedrigen Schuldengrenzen für sich werben, freiwillig glaubwürdige Schuldenbremsen einführen und nachhaltige Strukturreformen auf den Weg bringen, um ihr Rating zu verbessern. Wer schuldenpolitisch über die Stränge schlägt, wird vom Kapitalmarkt mit höheren Kosten bestraft. Im schlechtesten Fall geht er pleite.

Fazit

Emmanuel Macron, der französische Präsident, mischt Europa auf. Er will die EU „neu“ gründen. Mit einem Wahlkampf pro Europa hat er die französischen Wahlen gewonnen. Er ist für viele die neue politische Lichtgestalt in Europa. Angela Merkel, die geschäftsführende deutsche Bundeskanzlerin, steht in seinem Schatten. Er hat sich auf die Fahnen geschrieben, die europäische Wirtschafts- und Währungsunion auf Vordermann zu bringen. Angela Merkel ist (auch) europapolitisch ohne ordnungspolitischen Kompass, Emmanuel Macron hat klare Vorstellungen. Er ist ein Mann des (zentralen) Staates, nicht des freien Marktes. Subsidiarität ist für ihn ein totes Wort. Er steht mehr auf zentrale Lösungen. Ihm schwebt in alter französischer Tradition eine Wirtschaftsregierung unter französischer Führung für Europa vor. Solidarität ist ihm wichtig. Risikoteilung ist sein Weg. Was er damit meint, hat er kürzlich in einem Spiegel-Interview geäußert: „Deutschland will keine Finanztransfers. Dieses alte Denken aber müssen wir hinter uns lassen.“ Sein Ziel ist eine zentralistische Finanzpolitik in der Eurozone. Er fordert einen europäischen Finanzminister und meint eine Fiskalunion. Noch größere Geldtöpfe, die in Deutschland gefüllt und anderswo geleert werden, sind deren Markenzeichen. Politische Verantwortung wird noch mehr verwischt. Erheblicher ökonomischer und politischer Schaden ist vorprogrammiert. Keines der Probleme der EWU wird angegangen: Die unheilvolle Verflechtung von Banken und Staaten wird verstärkt. Die Anpassung über flexible relative Preise und mobile Arbeit wird behindert. Regelgebundenes wirtschaftspolitisches Verhalten wird diskretionär unterwandert. Monetäre Staatsfinanzierung feiert fröhliche Urständ. Das sind keine rosigen Aussichten für die E(W)U. Eine neue GroKo sollte den europapolitischen Sirenengesängen des französischen Troubadours nicht auf den Leim gehen. Die Gefahr ist allerdings groß, dass Angela Merkel und Martin Schulz einer europäischen Wirtschaftsregierung den Weg ebnen werden.

Blog-Beiträge zum Thema:

Roland Vaubel: Vom ESM zum EWF. Zur Politischen Ökonomie des Brüsseler Nikolaus-Pakets

Michael Wohlgemuth: Macrons Europavision

Norbert Berthold: Straßburg, Florenz und Paris. Drei Reden zur Zukunft Europas

Wolf Schäfer: „Leinen los“ für Europa? Juncker ist kein guter Euro-Kapitän

Roland Vaubel: Der alte Mann, der Euro und die Wahl

Norbert Berthold: Emmanuel Macron und Angela Merkel. Politische Lichtgestalt (?) und ordnungspolitische Geisterfahrerin (!)

Norbert Berthold: Wachstumsschwäche, Arbeitslosigkeit und Populisten in Europa. Gewinnt der „Club Med“ die Schlacht der Ideen?

Norbert Berthold: Subsidiarität, Solidarität und Souveräntität. Wie geht es weiter mit der europäischen Integration?

Norbert Berthold: Europäische Union auf Widerruf? 60 Jahre und kein bißchen weise

Theresia Theurl: Die Zukunft Europas. Fünf Szenarien und doch orientierungslos

Norbert Berthold: Hände weg von der Personenfreizügigkeit! Das wäre der Anfang vom Ende des „Europäischen Binnenmarktes“