Dieser Weg wird kein leichter sein … Wie geht es weiter mit dem Brexit?

Nachdem das Datum des – geregelten oder ungeregelten – Austritts der Briten aus der EU mit dem 29. März 2019 festzustehen schien, ist nun der gesamte Prozess wieder offen! In ihrer Entscheidung vom 21. März haben die Staats- und Regierungschefs der EU-27 Großbritannien eine – allerdings an Bedingungen geknüpfte – Verlängerung des Austrittstermins zugestanden. Die Dauer des Aufschubs hängt dabei von den Entscheidungen ab, die in dieser Woche vom britischen Parlament getroffen werden. Im Mittelpunkt steht dabei (zunächst) eine erneute – also die dritte – Abstimmung über das vorliegende Austrittsabkommen, das bisher in beiden Fällen mehrheitlich abgelehnt wurde. Dabei ist aber bereits eine erneute Abstimmung selbst ungewiss, da der Sprecher des Unterhauses, John Bercow, aufgrund einer Parlamentsvorschrift aus dem Jahre 1604 bisher nicht bereit war, eine dritte Abstimmung zuzulassen. Wo ein (politischer) Wille ist, da sollte allerdings auch ein Weg zu finden sein, um diesen umzusetzen. Doch selbst wenn eine dritte Abstimmung stattfinden sollte, etwa vor dem Hintergrund neuer (rechtlich nicht bindender) Klarstellungen und Zusicherungen der EU, ist selbst unter dem jetzigen (zeitlichen und sachlichen) Druck kaum mit einer mehrheitlichen Zustimmung zu rechnen.

Würde das vorliegende Abkommen hingegen wider alle Erwartungen angenommen, dann käme es am 22. Mai 2019 – und damit einen Tag vor dem Beginn der Wahlen zum Europaparlament, an denen Großbritannien folgerichtig nicht teilnehmen würde – zum geordneten Austritt Großbritanniens aus der EU. Großbritannien bliebe dann noch für eine Übergangszeit bis Ende 2020 im gesamten Binnenmarkt und der Zollunion – ohne allerdings ein Mitspracherecht bei neuen Entscheidungen der EU zu haben. Danach gelten die Regelungen des Austrittsvertrags.

Wird das vorliegende Austrittsabkommen allerdings vom britischen Unterhaus nicht gebilligt oder kommt es überhaupt nicht zu einer erneuten Abstimmung darüber, dann verkürzt sich der Aufschub (zunächst wiederum) bis zum 12. April 2019. Bis zu diesem Termin kann die britische Regierung dann „Angaben zum weiteren Vorgehen“ machen. Dabei stehen ihr folgende grundsätzliche Optionen zur Verfügung:

1. Großbritannien scheidet „ungeordnet“ aus der EU aus (No Deal Brexit). Diese Option hat das britische Unterhaus allerdings am 13. März 2019 mit 321 zu 278 Stimmen abgelehnt.

2. Es wird ein zweites Referendum abgehalten. Auch diese Option wurde vom britischen Unterhaus einen Tag später, am 14. März 2019, mit überwältigender Mehrheit abgelehnt. Nur 85 Abgeordnete votierten dafür.

3. Großbritannien zieht seinen Austrittsantrag zurück und bleibt Mitglied der EU. Dem würde möglicherweise Option 2 vorausgehen.

4. Premierministerin May tritt zurück und es kommt zu einer neuen Regierungsbildung oder zu Neuwahlen. Dies könnte wiederum folgende (weitere) Optionen eröffnen:

– Eine neue Regierung nimmt Verhandlungen mit der EU über ein verändertes Austrittsabkommen auf

– Einer neuen Regierung stehen weiterhin die Optionen 1. bis 3. zur Verfügung.

Im Gegensatz zu den Optionen 1. und 3. lassen sich die Optionen 2. und 4. jedoch nicht innerhalb der Frist bis zum 12. April umsetzen und erfordern daher einen längeren Aufschub. Die EU hat grundsätzliche Bereitschaft für eine deutliche Verschiebung des Austrittstermins signalisiert und dabei eine Frist bis mindestens Ende 2019 ins Spiel gebracht. Dies setzt aber notwendigerweise voraus, dass Großbritannien sich an den Europawahlen beteiligt – was Theresa May bisher allerdings konsequenterweise abgelehnt hat. Es macht in der Tat wenig Sinn, dass ein Land, das aus der EU auszutreten gedenkt, noch an den Wahlen zum Europaparlament teilnimmt und Abgeordnete entsendet. Diese Einschätzung könnte sich jedoch vor dem Hintergrund der verbleibenden Optionen ändern.

Die zeitlichen Vorgaben und möglichen Optionen fasst Abbildung 1 nochmals kurz zusammen.

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Wägt man die zur Verfügung stehenden Optionen gegeneinander ab, dann erscheint es zunächst eher unwahrscheinlich, dass eine dritte Abstimmung über den Austrittsvertrag – sollte sie überhaupt zustande kommen – zu seiner Annahme führt. Folglich muss sich die britische Regierung bzw. das Unterhaus bis zum 12. April für eine der vier oben genannten (Anschluss-)Optionen entscheiden. Obgleich das Unterhaus sowohl einen No Deal Brexit als auch ein zweites Referendum (bisher) abgelehnt hat, ist ein ungeordneter Brexit damit nicht grundsätzlich ausgeschlossen. Sollte nämlich keine der Optionen 2. bis 4. umgesetzt und damit der Weg für eine deutliche Fristverlängerung geebnet werden, dann käme es quasi automatisch am 13. April zum Brexit ohne Austrittsabkommen.

Aufgrund zunehmender Proteste der Bevölkerung, die sich für ein zweites Referendum aussprechen, könnte dies – insbesondere für die Brexit-Gegner – ein gangbarer Weg sein, um den Brexit vielleicht doch noch zu verhindern. Da sich die 262 Labour-Abgeordneten bei der ersten Abstimmung über ein zweites Referendum weitgehend enthalten haben, könnten sich die Mehrheitsverhältnisse bei einer erneuten Abstimmung deutlich verändern. Für ein zweites Referendum spricht dabei der mittlerweile deutlich bessere Informationsstand der Bevölkerung sowie die Möglichkeit, ein konkretes Austrittsabkommen zur Abstimmung zu stellen. Der Ausgang eines erneuten Referendums erscheint vor dem Hintergrund aktueller Meinungsumfragen allerdings weitgehend offen.[1] Diese Situation könnte wiederum Anlass für die Brexit-Befürworter sein, bei einer möglichen dritten Abstimmung für das vorliegende Austrittsabkommen zu votieren, um so einen kompletten Verbleib in der EU aufgrund eines zweiten Referendums zu vermeiden. Man könnte sich also lieber für den Spatz in der Hand, als für die Taube auf dem Dach entscheiden.

Dass der Austrittsantrag ohne ein vorheriges zweites Referendum mit entsprechendem Ausgang auf Initiative von Theresa May (einseitig) zurückgezogen wird – was grundsätzlich aufgrund des EuGH-Urteils vom 10.12.2018 möglich wäre – ist hingegen unwahrscheinlich, da sie sich bisher stets als Sachwalterin des Austrittsvotums der britischen Bevölkerung betrachtet hat. Für einen solchen Schritt würde es wohl auch keine Mehrheit im britischen Unterhaus geben, da er Großbritannien dauerhaft an die EU binden und ein erneuter Austrittsantrag auf absehbare Zeit unmöglich würde.

Wahrscheinlicher erscheint es daher, dass sie – um eine längerfristige Verschiebung des Austritts zu ermöglichen – als Premierministerin zurücktritt oder (durch ein erneutes Misstrauensvotum im Unterhaus) zum Rücktritt gezwungen wird. Einer deutlichen Fristverlängerung wird die EU aber auch in diesem Fall nur dann zustimmen, wenn die Briten sich an der Wahl zum Europäischen Parlament beteiligen. Diese Nebenbedingung sollte stets im Auge behalten werden, weil sie eine vergleichsweise enge Bindung an die EU impliziert. Im Umkehrschluss sollte dies aber – auch von Seiten der EU – nicht so interpretiert werden, dass allein die Teilnahme an den Europawahlen, ohne sich gleichzeitig auch für eine der oben genannten Optionen auszusprechen, ausreicht, um eine deutliche Fristverlängerung zu gewähren.

Sollte es jedoch zu einer neuen Regierung, einer deutlichen Fristverlängerung und zu (Neu-)Verhandlungen mit der EU über den Austrittsvertrag kommen, dann stellt sich wiederum die Frage nach den alternativen handelspolitischen Rahmenbedingungen und den – aus Sicht der Briten – damit verbundenen Vor- und Nachteilen. Eine Auswahl der bisher immer wieder diskutierten Optionen ist dabei in Abbildung 2[2] zusammengefasst.

Die engste Anbindung an die EU ist im Rahmen des sogenannten Norwegenmodells gegeben. Dabei würde Großbritannien – über einen Beitritt zum Europäischen Wirtschaftsraum[3] (EWR) – weiterhin in den „Genuss“ aller vier Grundfreiheiten des Europäischen Binnenmarktes kommen: dem freien Warenverkehr (allerdings mit Ausnahme von Agrar- und Fischereiprodukten), Dienstleistungs-, Personen- und Kapitalverkehr. Aus Sicht Großbritanniens müsste man dann aber folgende „Nachteile“ in Kauf nehmen: Man müsste weiterhin den freien Personenverkehr (Migration) gewährleisten, die Regulierungen der EU und die Rechtsprechung des EuGH akzeptieren sowie – wenn auch deutlich geringere – Beiträge zum EU-Haushalt leisten. Man hätte allerdings keinen Einfluss mehr auf die künftigen Entscheidungen der EU. Der (vermeintliche) Vorteil dieses Modells liegt darin, dass es sich beim EWR um eine Freihandelszone handelt und die Mitglieder somit eine eigenständige Handelspolitik durchführen und insbesondere individuelle Zollsätze gegenüber Drittländern festlegen können.[4] Dieser Vorteil kehrt sich allerdings vor dem Hintergrund der EU-Forderung bezüglich einer weiterhin offenen Grenze ohne Kontrollen zwischen der Republik Irland und Nordirland ins Gegenteil um. Denn bei jeder Freihandelszone bedarf es – um Umwegeinfuhren mit Hilfe von Ursprungsnachweisen zu vermeiden – entsprechender Grenzkontrollen. Doch genau das soll ja – insbesondere auch im Rahmen des sogenannten Backstops – vermieden werden. Hinzu kommt, dass es im Rahmen des Binnenmarktes für Waren nicht nur zu einem Abbau von Zöllen, sondern auch zu einer Harmonisierung bzw. gegenseitigen Anerkennung von nicht-tarifären Handelshemmnissen wie Regulierungen und Produktstandards gekommen ist. Eine kontrollfreie Grenze hat also auch diese Entwicklung mit zu berücksichtigen.

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Bei Abkommen die denjenigen mit der Schweiz oder der Ukraine entsprechen würden, sind die notwendigen Zugeständnisse aus der Sicht Großbritanniens – wie Abbildung 2 zeigt – (etwas) geringer. Ein Abkommen, wie es die EU mit der Ukraine geschlossen hat und bei dem aus dem gesamten Binnenmarktpaket lediglich der freie Personenverkehr ausgeschlossen wurde, würde man aber Großbritannien wohl kaum anbieten. Während man nämlich die Personenfreizügigkeit gegenüber der Ukraine aus eigenen EU (Arbeitsmarkt-)Interessen ausgeschlossen hat, würde man dies gegenüber Großbritannien sicherlich als „Rosinenpicken“ interpretieren. Es bleibt allerdings auch in diesen beiden Fällen sowie für die Beispiele Südkorea und Kanada das Problem, dass es sich im Kern um Freihandelszonen mit der EU handelt, und damit das irische Grenzproblem zum Tragen käme.

Die (Kontroll-)Probleme einer Freihandelszone würde man hingegen ausschließen, wenn man sich zu einer Zollunion zusammenschließt (etwa im Sinne des Modells Türkei), da in diesem Falle einheitliche Außenzölle aller Mitgliedsländer gegenüber Drittländern bestehen. Dies macht Grenzkontrollen – zur Ermittlung von Umwegeinfuhren und notwendiger Nachverzollung – überflüssig. Eine Zollunion bringt allerdings – aus Sicht der Briten – den Nachteil mit sich, dass keine eigenständige Handelspolitik einschließlich der Zollsätze gegenüber Drittländern betrieben werden kann.

Vergleicht man diese in der Vergangenheit häufig diskutierten Optionen, dann sieht man sich – unabhängig von Personenfreizügigkeit, Unabhängigkeit von europäischen Regulierungen und der Rechtsprechung des EuGH sowie Beiträgen zum EU-Haushalt – insbesondere der folgenden Entscheidungssituation gegenüber: Entweder die zukünftigen Handelsbeziehungen zwischen Großbritannien und der EU-27 sind im Kern durch eine Zollunion gekennzeichnet, dann sind Grenzkontrollen überflüssig und das Problem der irischen Grenze ist (weitgehend) gelöst. In diesem Falle besteht aber keine Möglichkeit für Großbritannien, individuelle Handelsabkommen mit Drittländern abzuschließen. Jedes Abkommen in Form einer Freihandelszone eröffnet hingegen genau diese angestrebten eigenständigen Handelsabkommen gegenüber Drittländern. Allerdings erfordert eine Freihandelszone auch stets Grenzkontrollen, so dass sich sofort wieder das Problem der irischen Grenze stellt. Daher entspricht der im jetzigen Austrittsabkommen enthaltene Backstop einer Zollunion für ganz Großbritannien sowie einem Verbleib Nordirlands im Binnenmarkt für Waren, um auch unterschiedlichen Regulierungen und Produktstandards Rechnung zu tragen. Kurz gefasst heißt das:

– entweder das Handelsabkommen entspricht im Kern einer Zollunion, wodurch das irische Grenzproblem (weitgehend) gelöst wird, aber eine enge Bindung an die EU erhalten bleibt und keine eigenständigen Handelsabkommen von Seiten Großbritanniens abgeschlossen werden können, oder

– das Handelsabkommen entspricht im Kern einer Freihandelszone, wodurch es zu einer harten Grenze zwischen der Republik Irland und Nordirland kommt, im Gegenzug aber auch eine individuelle Handelspolitik gegenüber Drittländern ermöglicht wird. Die harte Grenze in Irland kommt jedoch auch dann zustande, wenn es zum ungeordneten Brexit kommt.

An dieser grundsätzlichen Problematik hätte sich auch dann nichts geändert, wenn die künftigen handelspolitischen Beziehungen parallel zum Austrittsvertrag verhandelt worden wären und es wird sich daran auch bei zukünftigen Verhandlungen nichts ändern. Solange man an dem Ziel festhält, eine harte Grenze zwischen der Republik Irland und Nordirland zu vermeiden, wird jedes Abkommen in Form einer Freihandelszone aus den oben genannten Gründen scheitern. Daher wird man eine harte Grenze nur im Rahmen einer Zollunion verhindern können – dies bezahlt Großbritannien dann jedoch mit dem Verzicht auf eine eigenständige Handelspolitik gegenüber Drittländern. Vor diesem Hintergrund ist es auch Augenwischerei darauf zu vertrauen, dass ein in Zukunft auszuhandelndes Freihandelsabkommen den Backstop überflüssig macht. Bei allen zukünftigen Verhandlungen wird erneut das Irland-Problem auftreten und kaum eine andere Lösung ermöglichen als die nun zur Abstimmung stehende. Hinzu kommt, dass unter den erläuterten (handelspolitischen) Restriktionen das vorliegende Austrittsabkommen Großbritannien eine weitreichende Eigenständigkeit gegenüber der EU einräumt. Neue Verhandlungen mit der EU machen folglich nur dann einen Sinn, wenn man – im Gegensatz zu den bisherigen Bekundungen – eine im Verhältnis dazu engere Bindung an die EU anstrebt. Grundsätzlich andere Lösungen sind hingegen nur dann denkbar, wenn man eine harte Grenze zwischen der Republik Irland und Nordirland in Kauf nimmt – eine Situation, die automatisch auch der ungeordnete Brexit zur Konsequenz hätte. Die damit einhergehenden politischen Konsequenzen und Gefahren sind aber kaum abzuschätzen.

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[1] https://whatukthinks.org/eu/questions/if-a-second-eu-referendum-were-held-today-how-would-you-vote/

[2] http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2018/628220/EPRS_STU(2018)628220_EN.pdf

[3] http://www.europarl.europa.eu/factsheets/de/sheet/169/der-europaische-wirtschaftsraum-ewr-die-schweiz-und-der-norden

[4] Zur Charakterisierung von Freihandelszonen und Zollunionen siehe ausführlich: http://wirtschaftlichefreiheit.de/wordpress/?p=24194 sowie http://wirtschaftlichefreiheit.de/wordpress/?p=23296

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