Alterssicherungskommission
(Renten)Politik im (demographischen) Rückspiegel

„Dieses Medikament wird erst wirken, wenn der Patient tot ist.“ (Bernd Raffelhüschen, ALU)

Nun ist die Katze aus dem Sack. Die Alterssicherungskommission hat 33 Vorschläge vorgelegt. Das Echo ist für deutsche Verhältnisse positiv. Die Bundesregierung will die Vorschläge als „Gesamtkunstwerk“ übernehmen. Rosinenpicken sei ausgeschlossen (Bärbel Bas). Die Vorschläge konzentrieren sich auf zweierlei: Zum einen geht es um Aufräumarbeiten eingetretener Schäden, vor allem demographischer. Wie sollen die Lasten inter-generativ verteilt werden? Das umlagefinanzierte Alterssicherungssystem soll stabilisiert werden. Zum anderen wird ein substanzieller Einstieg in die Kapitaldeckung vorgeschlagen. Die umlagefinanzierte GRV soll um einen kapitalfundierten Anbau erweitert werden. Ist das nun ein (weiterer) Stützpfeiler für das alte baufällige umlagefinanzierte Haus oder ein echter Systemwechsel hin zu mehr Resilienz? Oder kommt alles ganz anders, weil eine potenziell disruptive Künstliche Intelligenz die Vorschläge der Kommission über kurz oder lang zur Makulatur macht?

Das Kind ist schon länger in den Brunnen gefallen

Die umlagefinanzierte GRV ist schon länger defizitär. In den letzten 20 Jahren finanzierte der Bund stabil 22 – 24 % der Ausgaben der GRV mit Zuschüssen. Also viel Lärm um nichts Neues. Das Kind ist schon länger in den Brunnen gefallen. Über die Ursachen herrscht Einigkeit. Zum einen ist die GRV, wie alle umlagefinanzierten Alterssicherungssysteme, inhärent instabil. Sie wurde und wird immer wieder zum Opfer von Tarifpartnern, der Politik, ihrer Mitglieder und der Finanzierungsstruktur. Tarifpartner wälzen arbeitsmarktpolitische Lasten, wie etwa Frühverrentung, ab. Die Politik verteilt großzügig verteilungspolitische Geschenke, wie die Mütterrente, ohne dafür voll zu bezahlen. Ein Teil der Mitglieder lebt auf Kosten der Kinder anderer Leute. Die lohnzentrierte Finanzierungsstruktur erodiert die ökonomische Basis der GRV.

Die GRV ist zum anderen aber auch finanziell klamm, weil sie von exogenen Schocks getroffen wird. Der wichtigste ist der demographische Wandel. Mit ihm haben alle umlagefinanzierten Alterssicherungssysteme zu kämpfen. Dieser Wandel ist längst in Gang. Viel Neues kommt da nicht mehr. Es geht darum, die Scherben zusammenzukehren. Ein zweiter Schock ist der sektorale Strukturwandel am Arbeitsmarkt. Teilzeit, Mini-Jobs, Befristungen sind die Spitze des beitragsfressenden Eisberges. Auch dieser Schock wäre längst durch, würde nicht die „dumme“ Energiewende den Prozess der De-Industrialisierung beschleunigen. Ein dritter Schock könnte die Künstliche Intelligenz sein. Es steht zu befürchten, dass Arbeit verliert und Kapital gewinnt. Die Lohnquote sinkt, die lohnzentrierte Finanzierungsbasis der GRV erodiert. 

Es geht um (demographische) Aufräumarbeiten

Alle umlagefinanzierten Alterssicherungssysteme haben einen gravierenden Webfehler. Sie sind anfällig für demographische Schocks. Die wichtigste Aufgabe der Alterssicherungskommission war, in der GRV demographisch aufzuräumen. Ein Bündel von Vorschlägen beschäftigt sich damit, wie demographische Lasten gesenkt werden können. Die Lebensarbeitszeit zu verlängern war der wichtigste Vorschlag. Künftig soll das Renteneintrittsalter an die Entwicklung der Lebenserwartung gekoppelt werden (2:1-Regel). Eine höhere Lebenserwartung soll im Verhältnis 2:1 auf Erwerbstätigkeit und Rentenbezugsdauer aufgeteilt werden. Die Abschaffung der abschlagsfreien „Rente mit 63“ soll zusammen mit versicherungsadäquaten Abschlägen bei Frühverrentung den Trend stoppen, vor der Regelaltersgrenze in Ruhestand zu gehen.   

Demographische Lasten zu senken, ist eines, die Lasten inter-generativ „gerecht“ zu verteilen, ist etwas anderes. Die Rentenkommission schlägt vor, den ausgesetzten Nachhaltigkeitsfaktor ab 2032 wieder in Kraft zu setzen und ihn leicht zu Lasten der Rentenempfänger zu verschärfen („alpha“: von 0,25 auf 0,33). Diese Regelung gilt allerdings nur für Bestandsrentner. Für sie soll die Haltelinie für das „alte“ Rentenniveau von 48 % ab 2032 nicht mehr gelten. Für die Neurentner wird ein „neues“ Rentenniveau (Gesamtversorgungsniveau) geschaffen. Das Gesamtversorgungsniveau (alte Umlagerente + neue Kapitalrente + temporärer Übergangsfaktor) soll die 48 %-Marke nicht unterschreiten. Es kann aber auch höher ausfallen (Ziel: 70 %). Das „originäre“ Rentenniveau (Umlagerente: 48 %) kann abgesenkt werden, wenn die Kapitalrente aus den Zusatzbeitrag von 2 % ihre vollen Erträge aus der Kapitalanlage abwirft.

Die Kommission konnte es nicht lassen, auch alte Rezepte vorzuschlagen, die kurzfristig entlasten, langfristig aber nichts bringen. Den Kreis der Versicherten zu erweitern, ist ein solcher Ladenhüter. Selbständige, Abgeordnete und Vorstände sollen zwangsweise Mitglied werden. Die Beitragseinnahmen durch neue versicherungspflichte Einkommen zu erhöhen, ist ein anderer Klassiker. Mini-Jobs sollen voll rentenversicherungspflichtig werden. Es ist unstrittig, der Substitutions- überwiegt den Einkommenseffekt. Dann sinkt aber die beitragsrelevante Lohnsumme. Mini-Jobs sind eine Insel der Flexibilität im Meer der Regulierungen auf den Arbeitsmärkten. Mini-Jobs sollten nicht abgeschafft werden. Politik und Tarifpartnern sollten für mehr Flexibilität auf den Arbeitsmärkten sorgen. Dann klappt es auch mit den Beitragseinnahmen der GRV.

Ungereimtheiten bei versicherungsfremden Leistungen

Demographische Schocks sind politisch schwer steuerbar, politische Schocks dagegen schon. Oft geht es um Umverteilung. Die Wähler fragen sie nach, die Politiker bieten sie gerne an. Die Alterssicherungskommission geht zweigleisig vor: Zum einen schlägt sie vor, einige Maßnahmen der Umverteilung, wie etwa die „Rente mit 63“ und die nicht versicherungsadäquaten Abschläge bei Frühverrentung, zu streichen. Zum anderen will sie aber der Politik bei der Umverteilung in der GRV freie Hand lassen. Allerdings schlägt sie vor, dass bei inter-personeller Umverteilung in der GRV das Konnexitäts-Prinzip („Wer anschafft, zahlt auch“) gelten soll. Alle versicherungsfremden Leistungen in der GRV sollen in einem regelgebundenen Mechanismus perspektivisch voll über (dynamisierte) Bundeszuschüsse („Bundesanteil“) abgegolten werden.

Die Alterssicherungskommission ist allerdings bei den Vorschlägen zu versicherungsfremden Leistungen wenig konsequent. Bei der „Rente mit 63“ und nicht-versicherungsadäquaten Abschlägen plädiert sie für die Abschaffung, bei der Mütterrente (I und II) bleibt sie dagegen auffallend still. Vielleicht hat eine politische Schere im Kopf (CSU-Widerstand) eine Rolle gespielt. Grundsätzlich ist es sinnvoll, alle inter-personelle Umverteilung in das Steuer-Transfer-System auszulagern. Das wird jetzt schon bei der Grundsicherung im Alter praktiziert. Eine Abgeltung versicherungsfremder Leistungen über (regelgebundene, dynamisierte, steuerfinanzierte) Bundeszuschüsse sind immer nur eine zweitbeste Lösung. Die Akzeptanz der GRV nimmt zu, wenn das Äquivalenz-Prinzip gestärkt und die GRV wieder stärker zu einer Versicherung wird.

Grundsätzlich löst eine vollständige Steuerfinanzierung inter-personeller Umverteilung aus der GRV in das Steuer-Transfer-System nicht alle Probleme. Der Zielkonflikt zwischen Allokation und Verteilung bleibt, auch wenn er schwächer ist. Gut ist, regelgebundenes Verhalten („Äquivalenz-Prinzip“) wird gestärkt, diskretionäre Eingriffe werden verringert. Richtig ist auch, die Umverteilung als öffentliches Gut wird nicht nur von Beitrags-, sondern von den Steuerzahlern finanziert. Das ist grundsätzlich „gerechter“. Bei einem adäquaten Steuersystem werden auch weniger allokative Risiken und Nebenwirkungen produziert. Das eigentliche Problem, dass die Webfehler im politischen Prozess zu einem zu großen Angebot an effizienzverschlingender Umverteilung führen, ist allerdings auch bei einer Auslagerung in das Steuer-Transfer-System nicht gelöst.

Werden demographische Lasten „gerecht“ verteilt?

Eine Reform der Gesetzlichen Rentenversicherung wird nur breit akzeptiert, wenn eine Mehrheit der Bevölkerung der Meinung ist, die (demographischen) Lasten werden „gerecht“ auf Beitragszahler (Junge) und Rentenempfänger (Alte) verteilt. Das Problem: Gerechtigkeit ist ein normatives Konzept. Was als „gerecht“ angesehen wird, ist höchst umstritten. Das kann bei individuellen Werturteilen auch gar nicht anders sein. Was nun? In der kontroversen Diskussion haben sich zwei Varianten herauskristallisiert: Die einen verstehen unter einer „gerechten“ Verteilung der demographischen Lasten, eine „gleiche“ Verteilung auf Beitragszahler und Rentenempfänger. Die anderen stellen auf eine „verursachergerechte“ Verteilung ab. Wer die demographischen Lasten verursacht hat (Boomer), weil er zu wenig Kinder in die Welt gesetzt hat, soll für die finanziellen Defizite in der GRV aufkommen.

Die Jungen sind die Verlierer, wenn nichts passiert. Sie müssten einen Großteil der demographischen Lasten tragen (Sachverständigenrat). Mit den Vorschlägen der ASK werden demographische Lasten gleichmäßiger auf Junge und Alte aufgeteilt. Kritiker, wie Bernd Raffelhüschen und Axel Börsch-Supan, sind der Meinung, die Jungen kommen immer noch zu schlecht weg. Wie verändert sich die Lastverteilung? Die Boomer (kurz vor der Rente) werden belastet, weil sie länger arbeiten müssen (Wegfall der „Rente mit 63“; Streichung der Altersteilzeit-Modelle; Koppelung des Renteneintritts an Lebenserwartung) und der Nachhaltigkeitsfaktor wieder wirkt. Allerdings greift das 2:1-Modell, das schrittweise eingeführt werden soll, erst ab 2032. Da sind die meisten Boomer schon in Rente. Die Boomer (schon in Rente) trifft nur der Wegfall der Haltelinie (48%), allerdings auch erst ab 2032. Alles in allem: Die demographischen Lasten werden kaum von den Boomer, sondern den neuen Rentnern nachfolgender Generation getragen. Deren Geburtenrate ist allerdings auch nicht höher. Es ist richtig, den Nachhaltigkeitsfaktor wieder wirken zu lassen.

Die Jungen gewinnen gegenüber dem Status quo. Kurzfristig werden sie erst einmal belastet. Der Rentenbeitrag soll ab 2028 zusätzlich zum normalen Beitrag für die Umlagerente schrittweise in vier Stufen um insgesamt 2 Prozentpunkte ihres Bruttolohnes (hälftig Arbeitnehmer und Arbeitgeber) steigen. Ein Nachteil ist das nicht, wenn die Kapitalerträge die Zusatzbeiträge übersteigen. Dafür spricht vieles. Staatlicher Zwang und staatliche Organisation ist allerdings nicht notwendig. Begünstigt werden sie auf den ersten Blick, weil Neurentner (Junge) neben der Umlage- auch eine Kapitalrente und eine Übergangszulage erhalten, die so lange gewährt wird, wie das Gesamtsicherungsniveau die 48 %-Marke unterschreitet. Neurentner werden gegenüber Bestandsrentnern (Boomer) bevorzugt. Das gilt brutto. Die Übergangszulage wird aus Bundesmitteln (Steuern, Kredite) finanziert. Da vor allem die Jungen diese Mittel selbst aufbringen müssen, sind ihre 48 % brutto nicht „netto“.

Kann die Kapitalrente die GRV stabilisieren?

Die Vorschläge der Alterssicherungskommission zur Reform der GRV gehen in die richtige Richtung. Nur: Sie sind zu homöopathisch und kommen zu spät. Das Kind ist demographisch längst in den Brunnen gefallen. Die ASK versucht, die demographischen Scherben aufzukehren. Weiter: Verteilungspolitisch motivierte versicherungsfremde Leistungen sind in Demokratien schwer abzubauen. Eine Mehrheit ist dagegen, Alte und Junge. Schließlich: Die Reformvorschläge sind demographisch nicht „verursacheradäquat“. So gelingt es nur, einige wenige Boomer auf der Zielgerade ihres Erwerbslebens zur Kasse zu bitten. Die Jungen sind die Dummen. Mit der Aktienrente hat die ASK aber einen bedenkenswerten Vorschlag gemacht. Ist der Einstieg in die Kapitalfundierung ein Systemwechsel? Er wirkt der Tendenz eines sinkenden Rentenniveaus der Umlagerente entgegen. Es ist wohl aber auch der Versuch, mit einem kapitalfundierten Anbau das marode umlagefinanzierte Alterssicherungssystem zu stabilisieren.

Es ist ein alter Hut: In alternden Gesellschaften sind umlagefinanzierte, national organisierte Alterssicherungssysteme weniger rentabel als kapitalfundierte, international agierende. Von daher wäre es längst an der Zeit, einen Systemwechsel vorzunehmen. Wenn da nur nicht das Hindernis der Doppelbelastung jüngerer Generationen wäre. Ein Systemwechsel ist nur in homöopathischen Dosen möglich. Genau das schlägt die ASK mit der Aktienrente vor. Das Problem der Doppelbelastung verschwindet zwar nicht. Die Politik soll es aber abmildern. Sie garantiert künftigen Generationen ein Gesamtversorgungsniveau von mindestens 48 %. Wo Umlage- und Kapitalrente (noch) nicht ausreichen, soll es ein Übergangszulage richten. Diese Zulage soll über einen Bundeszuschuss finanziert werden, den aber jüngere Generationen zum Großteil stemmen müssen. Die Rechnung kann für die Jungen trotzdem aufgehen, wenn die Nettorendite aus heutigen Zusatzbeiträgen und künftigen Kapitalerträgen positiv ausfällt. Künstliche Intelligenz ist ein starkes Argument für höhere Kapitalerträge und eine Kapitalrente. Die Alterssicherungskommission plädiert für eine Kapitalrente allerdings nicht mit höheren Kapitalerträgen, sondern mit mehr Unabhängigkeit von der Demographie. Vielleicht liegt das auch daran, dass die KI im Bericht explizit gar nicht vorkommt.

Die Jungen finanzieren den Aufbau der Kapitalrente. Sie müssen die Kosten des Aufbaus allein stemmen, kommen aber (hoffentlich) auch in den Genuss der (Kapital)Erträge. Die Boomer beteiligen sich nicht an den Kosten. Der Einstieg in die Kapitaldeckung kommt mindestens 20 Jahre zu spät. Er hilft erst langfristig, wenn die demographische Wende längst Geschichte ist. Der Vorschlag der Kommission wirft Fragen auf: Warum setzt sie auf eine zwangsweise, kollektive Kapitalbildung? Weshalb setzt sie nicht darauf, freiwillige, individuelle Kapitalanlage für das Alter zu fördern? Reicht der Flop der Riester-Rente als Argument? Besteht die Gefahr, dass bei der obligatorischen Kapitalrente, private durch kollektive Ersparnisse ersetzt werden? Weshalb schlägt die Kommission vor, einen („unabhängigen“) Staatsfonds in der GRV einzurichten? Sind die Plünderungen von Pensionsfonds der Bundesländer (NS, SH, NRW, MV) und des Pflegevorsorgefonds durch die Politik nicht Warnung genug? Was passiert eigentlich, wenn der Staatsfonds in deutsche Staatsanleihen investiert? Erschließt die Politik eine neue Quelle der Staatsverschuldung? Ist der „Systemwechsel“ mehr als „Konkursverschleppung“ der umlagefinanzierten Alterssicherung?

Ändert Künstliche Intelligenz die Geschäftsgrundlage?

Die Alterssicherungskommission plädiert für eine Politik im (demographischen) Rückspiegel. Vieles ist trotzdem richtig. Die Kommission hatte den Auftrag, Vorschläge zu machen, die demographische Krise in den Griff zu bekommen. Dazu hat sie sich an Rentenniveaus, Beitragssätzen und Renteneintrittsalter versucht, den klassischen Stellschrauben der GRV. Die Richtung stimmt. Mit der Kapitalrente hat sie den Blick der Rentenpolitik erweitert. Die Vorschläge greifen allerdings (oft) zu kurz, sind inter-generativ „ungerecht“ und kommen (meist) zu spät. Sie fordern zu wenig, wenn es etwa um die Mütterrente geht. Sie sind nicht „verursachergerecht“, weil sie den jüngeren Generationen zu viel Lasten aufbürden. Sie kommen zu spät, wenn sie fordern, den Nachhaltigkeitsfaktor zu korrigieren und die Lebensarbeitszeit zu verlängern. Sie kommen aber auch zu spät, wenn sie für die Kapitalrente plädieren.

Die Alterssicherungskommission erwähnt den potenziell disruptiven Einfluss der Künstlichen Intelligenz auf die GRV mit keinem Wort. Das erstaunt, wundert aber wegen der Fixierung auf die Demographie nicht. Dennoch: Es ist nicht auszuschließen, dass deren künftige Entwicklung die Vorschläge der Kommission zur Makulatur macht.  Das Wissen über den Einfluss der KI auf die finanzielle Lage der GRV ist noch begrenzt. Einige Entwicklungen deuten sich allerdings an. KI setzt einen Prozess in Gang, der das Lohneinkommen, die (einzige) ökonomische Basis der umlagefinanzierten Alterssicherung, verändern wird. Die KI beeinflusst sowohl die Lohnhöhe als auch das Arbeitsmenge. Es ist Konsens, dass KI einen Strukturwandel auslöst, der Arbeit durch Kapital ersetzt. Das Arbeitsvolumen sinkt. Allerdings trifft die KI die Arbeitnehmer unterschiedlich: Vieles spricht dafür, dass die Nachfrage nach (hoch)qualifizierter und personenbezogener Arbeit steigt, die Nachfrage nach Arbeit in der mitgliedsstarken Mittelschicht aber eher sinkt.

Auch wenn die KI das Arbeitsvolumen verringert, muss die Lohnsumme nicht sinken. Eine höhere Arbeitsproduktivität kann die mengenmäßige Entwicklung wettmachen. Vieles spricht dafür, dass die KI zu höherer Produktivität und höheren Löhnen führt. Inwieweit sie die negativen Effekte des Arbeitsvolumens auf die Beitragseinnahmen der GRV kompensiert, ist allerdings ungewiss. Und noch etwas irritiert. KI polarisiert die Löhne. An der Spitze der Lohnverteilung werden die Löhne stark steigen. Die Beitragsbemessungsgrenze begrenzt allerdings die Einnahmemöglichkeiten der GRV. Das ist zwar änderbar, hat aber Einfluss auf die Höhe der Rente, wenn man das Äquivalenz-Prinzip nicht über Bord werfen will. Die KI begünstigt auch die Produktivität am unteren Ende der Lohnverteilung. Der Effekt dürfte aber bei personenbezogenen Dienstleistungen geringer ausfallen, Baumol wirkt. Die entscheidende Größe ist die Entwicklung der Löhne der Mittelschicht. Vieles spricht dafür, dass sie stagnieren. Die Arbeitseinkommen der Mittelschicht werden eher sinken und mit ihr die Beitragseinnahmen der GRV.

Fazit

Die Alterssicherungskommission hat vorgelegt. Ihr Auftrag war, Vorschläge zu entwickeln, die GRV resilienter gegen demographische Schocks zu machen und sie zukunftsfähiger aufzustellen. Alles in allem: Die Richtung stimmt. Dazu musste sie erst den Scherbenhaufen zusammenkehren, den die Politik in der GRV angerichtet hat. Sie hat (fast) nichts Falsches vorgeschlagen. Die Vorschläge greifen allerdings (oft) zu kurz, sind inter-generativ „ungerecht“ und kommen (meist) zu spät. Die Jungen sind auch nach diesen Vorschlägen die Dummen. Mit der Kapitalrente verlässt die Kommission das demographische Klein-Klein von Beitragssätzen, Rentenniveaus und Renteneintrittsalter. Sie schlägt einen kapitalfundierten Anbau an die marode umlagefinanzierte GRV vor. Ist das schon Systemwechsel oder nur „Konkursverschleppung“? Ein separater kapitalfundierter Neubau wäre besser. Die Kommission plädiert über weite Strecken für eine (Renten)Politik im (demographischen) Rückspiegel. Das ist notwendig. Allerdings: Künstliche Intelligenz kann ihre Vorschläge zur Makulatur machen. Dazu verliert die Kommission kein Wort. Das ist schade!

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