Sozialstaat, Verschuldung und Eurokrise
Sind künftige Generationen die Dummen?

„You can fool some of the people all the time, and all of the people some of the time, but you cannot fool all of the people all the time.“ (Abraham Lincoln)

Die Europäische Währungsunion steht Spitz auf Knopf. Nie war die Gefahr des Scheiterns so groß. Der Welt droht ein währungspolitisches Desaster. Nun rächt sich jahrzehntelanges fiskalisches Fehlverhalten. Viele haben über ihre Verhältnisse gelebt: Private und Staaten. Wer ständig mehr ausgibt als er einnimmt, bekommt ein Problem. Erst verteuern sich die Kredite, dann erhält er keine mehr. Helfen können nur sinkende Ausgaben und steigende Einnahmen. Die Politik hat diese Binsenweisheit lange verdrängt. Da sie den Wählern nicht wehtun wollte, wählte sie die sanfte Tour. Fiskalische Lasten wurden nicht getragen, sie wurden immer wieder kreditfinanziert. Im Frühjahr 2010 riss den Gläubigern schließlich der Geduldsfaden. Sie glauben nicht mehr, dass alle Schuldner wieder auf den Pfad der fiskalischen Tugend zurückkehren.

Das Problem

Die Krise des Euro ist eine veritable Staatsschuldenkrise. Erst gerieten die Länder der Peripherie ins fiskalische Zwielicht. Inzwischen ist aber auch das Zentrum nicht mehr sicher vor Ansteckung. Die Hauptschuldensünder sind die Staaten. Allerdings haben in einigen Ländern auch private Finanzakteure den Staaten faule Krediteier ins Nest gelegt. Überall liefen die staatlichen Ausgaben den Einnahmen davon. Die finanziellen Löcher wurden mit Krediten gestopft. Das ging über Jahrzehnte so, das Leben auf Pump wurde chronisch. Mit den Krediten wuchs das staatliche Schuldengebirge. Die Kapitalmärkte hat das lange nicht gestört, schon gar nicht im Euro-Raum. Mit der Finanzkrise explodierte die Staatsverschuldung. Aber erst das griechische fiskalische Fukushima versetzte die Kapitalmärkte in Panik.

Die Ausgabenseite der Euroländer zeigt auf den ersten Blick nur wenig Dynamik. Die staatliche Ausgabenquote bewegt sich seit Einführung des Euro – wenig verändert – auf hohem Niveau. Das gilt für Euro- und Nicht-Euro-Länder. Allerdings lagen die Ausgabenquoten im Euro-Raum leicht höher. Erst der Ausbruch der Finanzkrise führte zu mehr Bewegung. Nun stieg die staatliche Ausgabenquote spürbar auf Werte von über 50 % in der ganzen EU. Dabei dominerten die staatlichen Ausgaben für Sozialen Schutz. Sie verlaufen bis zur Finanzkrise unspektakulär, im Euro-Raum allerdings auf höherem Niveau. Die Quote der sonstigen staatlichen Ausgaben im Euro-Raum bewegt sich kaum, die in den anderen EU-Ländern steigt allerdings seit 2000 stetig an.

– zum Vergrößern bitte auf die Grafik klicken –

Turbulenter ist die Entwicklung auf der Einnahmeseite. Die Steuer- und Abgabenquote sank seit der Einführung des Euro bis 2004 stetig von 42 % auf 40 % des BIP. Nach einem leichten Anstieg bis zur Finanzkrise sank die Quote seit 2007 wieder auf Werte von 40 % des BIP. Dabei waren die Einnahmen aus Sozialversicherungsbeiträgen stabiler als die aus Steuern. Die Struktur der Einnahmen ändert sich seit der Finanzkrise weiter: Steuern verlieren gegenüber Sozialversicherungsbeiträgen an Gewicht. Die Steuer- und Abgabenquote verläuft in den Nicht-Euro-Ländern parallel zu den Euro-Ländern, allerdings auf niedrigerem Niveau. Das Gewicht der Finanzierung über Steuereinnahmen sinkt in den Euro-Ländern stärker als in den Nicht-Mitgliedsländern.

– zum Vergrößern bitte auf die Grafik klicken –

Weil die staatlichen Ausgaben schneller wuchsen als die Einnahmen, stieg die staatliche Verschuldung. Treiber waren in den Euro-Ländern die Ausgaben für sozialen Schutz, in den Nicht-Euro-Ländern die sonstigen Ausgaben. Die Mitglieder der EWU verschuldeten sich seit Einführung des Euro jedes Jahr auf Neue. Auch in der Phase weltweit blendender wirtschaftlicher Entwicklung zwischen 2004 und 2007 finanzierten sie einen Teil ihrer Ausgaben auf Pump. Die Nicht-Mitglieder waren bis zum Ausbruch der Finanzkrise etwas sparsamer. Kein Wunder, dass in beiden Ländergruppen der Schuldenstand auch in wirtschaftlich guten Zeiten hoch blieb. Mit der Finanzkrise explodierten Defizit- und Schuldenquote bei Mitgliedern und Nicht-Mitgliedern.

– zum Vergrößern bitte auf die Grafik klicken –

Die Erklärung

Die Staatsschuldenkrise in Europa ist kein singuläres regionales Ereignis. Auch die USA und Japan stehen fiskalisch mit dem Rücken zur Wand. Demokratien können nicht mit Geld umgehen. Sie fördern ein Leben auf Pump, indirekte mehr als direkte. Die Mehrheit der Bürger will immer mehr staatliche Leistungen, ist aber immer weniger bereit, dafür zu zahlen. Sie hat keine Skrupel, die finanziellen Lasten künftigen Generationen aufzubürden. Die Politik orientiert sich an den Präferenzen der Mehrheit. Mit der expliziten staatlichen Verschuldung und der impliziten über umlagefinanzierte Systeme der Sozialen Sicherung hat sie auch die geeigneten Instrumente. Über die Alters-, Kranken- und Pflegeversicherung beuten ältere Generationen jüngere und künftige aus.

Ein Blick in die Empirie zeigt, die Ausgaben für sozialen Schutz treiben die inter-generative Ausbeutung. Das gilt vor allem für reichere Länder mit einer alternden Bevölkerung. In der EU wachsen in den Euro-Ländern die Sozialausgaben wesentlich stärker als in Nicht-Euro-Ländern. In den stärker alternden Euro-Ländern wird ein immer größerer Teil der Steuern und Abgaben zur Finanzierung der Sozialsysteme eingesetzt. Wo es trotzdem nicht reicht, wird auf explizite staatliche Verschuldung zurückgegriffen. In den Nicht-Euro-Ländern wachsen die sonstigen Ausgaben stärker. Diese Länder sind meist ärmer und wirtschaftlich weniger entwickelt. Investive staatliche Zukunftsausgaben sind wichtiger als in die konsumtive Abwicklung der Vergangenheit.

– zum Vergrößern bitte auf die Grafik klicken –

Die Einführung des Euro hat sich auf die staatlichen Ausgaben in den Euro-Ländern ausgewirkt. Das gilt bisher offensichtlich nicht für das Wachstum der Ausgaben. Die wuchsen im Euro-Raum sogar minimal weniger als in den EU-Ländern ohne Euro. Ein Einfluss ist allerdings auf die Struktur der Ausgaben festzustellen. Der Sozialstaat wucherte weiter. Die Ausgaben für sozialen Schutz stiegen spürbar stärker als die sonstigen Ausgaben. Das zeigt sich auch in den PIIGS. Dort wuchsen die Ausgaben des Sozialstaates stärker als die sonstigen Ausgaben. Das Niveau der sozialen Ausgaben liegt in den PIIGS inzwischen überall über dem Niveau der sonstigen Ausgaben. Das war vor Einführung des Euro noch umgekehrt. Der Euro beschleunigte das Leben auf Kosten der Zukunft.

– zum Vergrößern bitte auf die Grafik klicken –

Die Schuldenkrise, verursacht durch ein Leben über die Verhältnisse, stellt das Finanzsystem weltweit vor eine Zerreißprobe. Wähler und Politiker suchen nach Sündenböcken. Sie finden sie in den Banken. Die „Occupy Wallstreet“-Proteste geben einen Vorgeschmack. Die Heuchelei von Wählern und Politikern geht munter weiter. Das Feuilleton läuft zu großer Form auf und findet in der Marktwirtschaft den Schuldigen. Das Gegenteil ist richtig. Wir brauchen nicht weniger, wir brauchen mehr Marktwirtschaft, in der Handlung und Haftung nicht auseinanderfallen. Die wachsenden Proteste können allerdings auch als eine Kritik der Jugend an der verantwortungslosen Schuldenpolitik ihrer Eltern und Großeltern interpretiert werden.  Mit dieser Kritik liegt sie völlig richtig.

Die Lösung

Das „Moral-hazard“-Verhalten von Bürgern und Politikern ist der eigentliche Grund für die Krise der EWU. Die Versuche, auf Kosten anderer zu leben, führten in die Schuldenmisere. Auf nationaler Ebene findet seit langem eine Ausbeutung aller durch alle zu Lasten künftiger Generationen statt. Mit der Einführung des Euro wurden diese Schwierigkeiten noch größer. Die fiskalischen Schutzwälle, die verhindern sollten, dass Länder auf Kosten anderer leben, sind gebrochen. Der Stabilitäts- und Wachstumspakt und die No-Bail-Out-Regel waren das Papier nicht wert, auf dem sie niedergeschrieben wurden. In der EWU können Bürger und Politiker nicht nur auf nationaler, sondern auch auf europäischer Ebene „Trittbrett“ fahren. „Moral hazard“ ist Tür und Tor geöffnet.

Die Schuldenkrise hat einen Namen: „Moral hazard“. Damit muss endlich Schluss sein. Die Lasten der Verschuldung dürfen nicht weiter verschleppt, sie müssen jetzt getragen werden. Staatliche Ausgaben müssen verringert, steuerliche Einnahmen erhöht werden. Notwendig sind radikale Reformen der staatlichen Aktivitäten. Die Staatsquote muss sinken. Es ist zwar schwer, Haushaltskonsolidierungen in Krisen so zu gestalten, dass sie nicht prozyklisch wirken. Sie sind dennoch alternativlos.  Erfolgreich waren sie in der Vergangenheit, wenn 5 – 6 Dollar an Ausgabenkürzungen einem Dollar an Steuererhöhungen gegenüber standen. Mit einer veränderten Ausgabenstruktur lassen sich Lasten abmildern. Notwendig sind mehr investive und weniger konsumtive Ausgaben. Auch eine interne „fiskalische Abwertung“ kann die Lasten erträglicher machen. Dazu muss sich die Steuerstruktur ändern, der Konsum relativ stärker, die Einkommen relativ schwächer besteuert werden.

Eine Reform des Staates, vor allem des Sozialstaates, ist eine notwendige Bedingung für die Lösung der Schuldenprobleme in der EWU. Hinreichend ist sie allerdings nicht. Dazu ist es notwendig, die Märkte in Europa funktionsfähiger zu machen. Nach wie vor sind die Arbeitsmärkte bei vielen Wackelkandidaten die neuralgischen Punkte. Eine glaubwürdige Reform ist unumgänglich. Das schwache wirtschaftliche Wachstum in Europa macht es auch notwendig, die Gütermärkte weiter zu integrieren. Mehr Wettbewerb durch einen leichteren Zugang zu den Märkten vor allem für kleinere und mittlere Unternehmen ist eine sine qua non zur Lösung der Schuldenkrise. Auch wenn die Stimmung eine andere ist: Wir brauchen mehr Markt in Europa, nicht weniger.

Es ist eine Katastrophe, diesen Weg nicht zu gehen und die Lasten der Verschuldung weiter zu finanzieren („Kick the can down the road“). Die fiskalische Rettung über ESFS, ESM, Eurobonds und anderen fiskalischen Unsinn verschärft das Problem. Immer mehr vorgesehene Geberländer werden selbst zu Problemfällen. Deutschland ist hoffnungslos überfordert. Kein Wunder, dass der Druck auf die EZB, die Staatsschulden zu monetisieren, von Tag zu Tag größer wird. Aber auch die monetäre Rettung beruhigt die Märkte nicht, die Strukturprobleme in der EWU bleiben ungelöst. „Moral hazard“ wird verstärkt, die Reformanstrengungen verlangsamt. Das Problem wird vielleicht noch ein letztes Mal verschoben. Die Lasten werden schließlich höchst ungerecht über Inflation angelastet. Der deutsche Alptraum wird Wirklichkeit.

Fazit

Der Kern der Staatsschuldenkrise in Europa, den USA und Japan liegt darin, dass die Wähler auf Kosten künftiger Generationen leben wollen. In Länder mit alternder Bevölkerung und ausgebautem Sozialstaat ist die Gefahr groß, dass sich diese Entwicklung weiter verschärft. Europa zählt deshalb zu den am meisten gefährdeten Regionen in der Welt. Der Euro verschärft die Schuldenprobleme, wenn er den Bürgern eine neue Möglichkeit eröffnet, auf Kosten anderer Bürger in der EWU zu leben. Die Schuldenkrise wird erst abebben, wenn akzeptiert wird, dass die eingetretenen Lasten verursacheradäquat getragen werden müssen. Das würde auch die Märkte nachhaltig beruhigen. Soweit sind wir in der EWU noch nicht. Noch immer glaubt die Politik, die Lasten „wegfinanzieren“ zu können. Das wird nicht gelingen.