Regionale Disparitäten in Deutschland
Abschied von umverteilungspolitischen Glaubenssätzen

„Man macht die Armen nicht reicher, indem man die Reichen ärmer macht.“ (Abraham Lincoln)

Die Festtagsreden zur Wiedervereinigung sind gehalten, die Realität holt die Illusionen ein, regionale Disparitäten bleiben. In einem Land, in dem Gleichheit die Effizienz dominiert, sind Diskussionen über Varianten der „Gerechtigkeit“ an der Tagesordnung. Kein Wunder, dass auch regionale Ungleichheiten weit vorn auf der politischen Agenda stehen. Auch nach 20 Jahren unterscheiden sich die Lebensverhältnisse in Ost und West noch immer deutlich. Neu an der Diskussion ist allerdings, dass sich nun auch westdeutsche Regionen zu Wort melden. Sie fürchten, Verlierer der künftigen wirtschaftlichen Entwicklung zu sein, weil Arbeit und Kapital rückständige Regionen verlassen. Die Gefahr nimmt zu, auf Dauer abgehängt zu werden. In einem sozialdemokratischen Land wie Deutschland liegt es auf der Hand, dass der Ruf nach inter-regionaler Umverteilung lauter wird.

Die Empirie

Die Lebensqualität in den Regionen hängt von mehr ab als dem Einkommen. Wir konzentrieren uns im Bundesländer-Ranking auf drei Zielgrößenbereiche: Einkommen, Beschäftigung und Sicherheit. Mit dem BIP pro Kopf wird der erste Bereich, mit der offenen und verdeckten Arbeitslosenquote sowie der Erwerbstätigenquote der zweite und mit der sozialen und der inneren Sicherheit der dritte Bereich abgedeckt. Der Anteil der Bevölkerung, der auf staatliche Transfers (ALG II, Grundsicherung oder Sozialhilfe) zur Sicherung des soziokulturellen Existenzminimums angewiesen ist, dient als Indikator für die soziale Sicherheit, der Anteil der nicht aufgeklärten Straftaten je 100 Einwohner als Kenngröße für die innere Sicherheit. Als Indikator für regionale Disparitäten nutzen wir einen mit Bevölkerungsanteilen der Bundesländer gewichteten Variationskoeffizienten.

Die Unterschiede im BIP pro Kopf der Bundesländer haben sich nur in den ersten fünf Jahren nach der Wiedervereinigung deutlich verringert. Die Übernahme des westdeutschen Ordnungsrahmens durch die neuen Länder hat diese frühe konvergente Entwicklung begünstigt. Seit Mitte der 90er ist der Konvergenzprozess allerdings fast zum Erliegen gekommen. Die Unterschiede zwischen den Bundesländern sind nach wie vor groß.

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Im Bereich „Beschäftigung“ haben sich die regionalen Disparitäten seit Anfang der 90er Jahre zwar verringert. Sehr ausgeprägt ist diese Entwicklung aber nicht. Dabei entwickelten sich die regionalen Unterschiede zyklisch. Zwischen 1997 und 2001, aber auch von 2005 bis 2008 erhöhten sich die regionalen Unterschiede. Ein Grund ist die bessere Performance der stark exportabhängigen Bundesländer des Südens (Baden-Württemberg und Bayern) im Aufschwung.

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Nach wie vor am größten sind die Unterschiede zwischen den Bundesländern im Bereich „Sicherheit“. Die soziale und innere Sicherheit tragen fast zu gleichen Teilen zu diesem enttäuschenden Ergebnis bei. Aber auch im Zeitverlauf hat sich wenig getan. Die regionale Disparität bei der sozialen Sicherheit liegt heute wieder auf dem Niveau zu Beginn der 90er Jahre. Die Ungleichheit bei der inneren Sicherheit ist nur leicht gesunken.

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Die Hindernisse

Die Politik kann verschiedene Wege gehen, regionale Disparitäten abzubauen. Zwei Strategien dominieren: Inter-regionale Umverteilung ist die eine, Standortwettbewerb die andere. Beide sind nicht problemlos. Die erste läuft über den Länderfinanzausgleich und Maßnahmen der Regional-, Struktur- und Kohäsionsfonds. Die empirischen Erfahrungen sind ernüchternd. Es wird viel Geld in die Hand genommen. Die Erfolge sind aber überall bescheiden. Der Prozess der wirtschaftlichen Konvergenz kommt kaum voran. Die zweite Strategie über den Standortwettbewerb ist erfolgversprechender. Rückständige Regionen holen auf, wenn sie für mobile Faktoren, wie qualifizierte Arbeit oder Kapital, attraktiv sind. Gelingt es ihnen, diese Faktoren zum Kommen und Bleiben zu überreden, nimmt der regionale wirtschaftliche Aufholprozess auch Fahrt auf.

Tatsächlich verhindert aber der kooperative Föderalismus, dass der Standortwettbewerb ins Rollen kommt. Damit sind den Bundesländern auf wichtigen Politikfeldern die Hände gebunden, aus eigener Kraft wirtschaftlich aufzuholen. Das gilt vor allem in der Arbeitsmarkt-, Sozial- und Finanzpolitik. Die vielen Regulierungen auf den Arbeitsmärkten, wie etwa der Kündigungsschutz oder Mindestlöhne, sind bundeseinheitlich geregelt. Auf regionaler Ebene kann davon nicht abgewichen werden. Das gilt auch für das Fordern und Fördern in der Arbeitslosenversicherung und mit kleinen Abstrichen auch in der Grundsicherung. Das trägt mit dazu bei, Löhne und Lohnstrukturen zentral zu zementieren. Auf regionale Strukturen der Arbeitsmärkte wird keine Rücksicht genommen. Schließlich schert eine nach wie vor zu zentrale Lohn- und Tarifpolitik der Tarifpartner auch regionalpolitisch viel zu viel über einen Kamm. Kein Wunder, dass die regionale Arbeitslosigkeit in Deutschland stark streut.

Damit nicht genug. Auch in der Finanzpolitik sind den Bundesländern faktisch die Hände gebunden. Die Autonomie auf der Ausgabenseite ist eingeschränkt, weil ein Teil der Ausgaben durch den Bund vorgegeben ist. Noch schlimmer sieht es auf der Einnahmeseite aus. Von spürbarer Steuerautonomie kann keine Rede sein. Die Bundesländer können also große Teile der finanzpolitischen Parameter im Standortwettbewerb nicht nutzen. Und es ist noch schlimmer. Der Länderfinanzausgleich produziert über das bündische Prinzip erhebliche Fehlanreize. Er schwächt die Leistungsanreize der Länder und stärkt die Neigung auf Kosten der Anderen zu leben. Das gilt vor allem für die kleineren Bundesländer. Der Finanzausgleich verringert das Wachstum der Empfängerländer stärker als das der Zahlerländer. Er steht somit einer konvergenten Entwicklung der Bundesländer im Wege.

Die Lösung

Ein wettbewerblicher Föderalismus hilft, die Bremsen zu lösen. Der Standortwettbewerb der Regionen wird intensiver. Regionale Anreize nehmen zu, mobile Faktoren zu attrahieren. Der wirtschaftliche Aufholprozess beschleunigt sich, regionale Disparitäten werden abgebaut. Eine solche kopernikanische Wende in der föderalen Ordnung hat einen besonderen Charme. Die Politik muss nicht mehr das Geld anderer Leute in die Hand nehmen und inter-regional umverteilen. Es reicht aus, ordnungspolitisch die Leinen los zu lassen. Die individuelle Freiheit wird größer, die Politik muss die Präferenzen der Bürger ernster nehmen, der staatliche Zwang nimmt ab. Die negativen allokativen Effekte bei Steuerzahlern und Transferempfängern werden kleiner. Ein erster Schritt wäre getan, wenn es auf den Feldern der Arbeitsmarkt-, Sozial- und Finanzpolitik gelänge, den ordnungspolitischen Kurs zu korrigieren.

Die Bundesländer müssen in der Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik weitreichende Kompetenzen erhalten. Richtschnur muss das Subsidiaritätsprinzip sein. Dabei ist zweierlei notwendig: Zum einen müssen die vielfältigen Regulierungen auf den Arbeitsmärkten auf den Prüfstand. Zum anderen muss dafür gesorgt werden, dass die notwendigen Regulierungen möglichst dezentral angesiedelt werden. Ein erster Schritt in diese Richtung sind Öffnungsklauseln bei den Regulierungen. Die Bundesländer, besser noch die Kommunen, müssen das Recht erhalten, von bundeseinheitlichen Lösungen abzuweichen. Auch in der Sozialpolitik sind dezentrale Lösungen sinnvoll. Die Optionskommunen weisen den richtigen Weg. Er muss allerdings weiter führen. Ein regional differenziertes Arbeitslosengeld II würde die Lage auf dem Arbeitsmarkt vor allem für Geringqualifizierte spürbar entspannen.

Der größte Reformbedarf besteht in der Finanzpolitik. Die Eigenverantwortung der Bundesländer muss gestärkt werden. Das kann erstens durch eine glaubwürdige No-Bail-Out-Klausel und eine Insolvenzordnung für Länder und Kommunen geschehen. Notwendig ist zweitens eine grundlegende Reform des Länderfinanzausgleichs. Vor allem die Anreize der Empfängerländer, ihre Steuerbasis zu verbreitern, müssen gestärkt werden. Der Übergang zu geringeren Ausgleichssätzen kann durch zeitlich befristete pauschale Transfers abgefedert werden. Schließlich muss drittens die Steuerautonomie der Länder gestärkt werden. Ein Zuschlagsrecht der Bundesländer auf Einkommens- und Körperschaftsteuer bei niedrigem bundeseinheitlichem Tarif wäre eine Lösung. Geschieht all dies nicht, verstärkt die neue Schuldenbremse die negativen Tendenzen zur weiteren Zentralisierung.

Fazit

Wer gleichwertige Lebensverhältnisse in Deutschland will, sollte besser nicht auf bundeseinheitliche Regulierungen und inter-regionale Umverteilung setzen. Die Erfahrung zeigt, im kooperativen Föderalismus wird nicht nur das inter-regionale distributive Ziel meist verfehlt, auch die allokativen Risiken und Nebenwirkungen sind nicht von Pappe. Sinnvoller ist der Weg über mehr Wettbewerb im Föderalismus. Er verschafft den Regionen neue Parameter im Standortwettbewerb. Alle Regionen stellen sich besser, ärmere und reichere. Regionale wirtschaftliche Disparitäten werden zügiger abgebaut. Das inter-regionale distributive Ziel wird eher erreicht. Weniger staatlicher Zwang und mehr wirtschaftliche Freiheit begrenzen allokative Fehlentwicklungen. Und die Politik muss sich endlich stärker an den Präferenzen der Bürger orientieren. Der Zielkonflikt zwischen Allokation und Verteilung wird entschärft. Was will man mehr?

Literatur

Berthold, N. und A. Müller (2010): Regionale Disparitäten in Deutschland – Auf dem Weg zu gleichwertigen Lebensverhältnissen? in: Wirtschaftsdienst, Heft 9, S. 591-597