Ungleichheit heute (8)Krieg der ModelleTechnologie oder Institutionen?

„Für die Wirtschaftswissenschaft gibt es nur ein Sachgebiet – Produktion und Knappheit der Mittel. Verteilung ist kein wirtschaftlicher, sondern ein politischer Begriff.“ (John Stuart Mill)

Die Diskussion über die Verteilung der Löhne ist in vollem Gange, hierzulande und anderswo. Sind die Arbeitseinkommen ungleich verteilt, sind es meist auch die Löhne. Spätestens seit Mitte der 80er Jahre wird die Lohnverteilung ungleicher, fast überall in der OECD. Was treibt nun aber die wachsende Ungleichheit? Die Antwort der Ökonomen ist – wie fast immer – nicht einheitlich. Eine Gruppe ist der Meinung, dass neue Varianten des technischen Fortschritts aber auch das Tempo der Globalisierung zu mehr Ungleichheit bei den Löhnen führen. Andere glauben, dass politisch beeinflusste Institutionen die eigentlichen Treiber ungleicher verteilter Löhne sind. Aus beiden Positionen ergibt sich unterschiedlicher wirtschaftspolitischer Handlungsbedarf. Auch deshalb wird der „Krieg der Modelle“ heftiger. Haben die Vertreter der „Technologie“ allerdings Recht, ist der Handlungsspielraum der Politik begrenzt. Das ist anders, wenn die Anhänger der „Institutionen“ die Deutungshoheit erlangen. Kein Wunder, dass die Politik lieber der zweiten Erklärung glaubt.

Technologie 1.0

Am empirischen Befund gibt es nichts zu deuteln: Die Verteilung der Löhne wird seit langem ungleicher. In den USA setzte diese Entwicklung schon Mitte der 80er Jahren des letzten Jahrhunderts ein, in Deutschland erst gut ein Jahrzehnt später. Die Löhne entwickeln sich auf den einzelnen Stufen der Qualifikation ganz unterschiedlich. Ob Löhne schneller oder langsamer wachsen oder sogar sinken, hängt davon ab, wie sich das Angebot an Arbeit und die Nachfrage nach Arbeit für einzelne Qualifikationen entwickeln. Spätestens seit Mitte der 80er Jahre steigt in reichen Ländern die Nachfrage nach hoch qualifizierter Arbeit stark an. Einfache Arbeit gerät auf die Verliererstraße. Die Nachfrage nach ihr entwickelt sich langsamer, manchmal geht sie sogar absolut zurück. Es liegt auf der Hand, diese Entwicklung der Arbeitsnachfrage mit technologischen Veränderungen in Verbindung zu bringen. Tatsächlich ist der technische Fortschritt qualifikationsverzerrend („skill biased“). Er begünstigt Arbeitnehmer mit hohen Qualifikationen und benachteiligt Arbeitnehmer mit geringen Qualifikationen.

Die Globalisierung verstärkt die Ungleichheitseffekte des qualifikationsverzerrenden technischen Fortschritts. Mit der weltweiten Öffnung der Märkte wird der Markt für hoch Qualifizierte größer, die Nachfrage nach ihnen nimmt zu. Die Akteure am obersten Ende der Einkommensleiter, wie etwa Sportstars, Schauspieler, Hedgefondsmanager oder CEOs von Multinationalen Unternehmen, profitieren am stärksten von weltweit offenen Märkten. Für gering Qualifizierte in den reichen Ländern ist diese Entwicklung allerdings eher Fluch als Segen. Viele ihrer Arbeitsplätze werden durch relativ billigeres Kapital ersetzt oder ins kostengünstigere Ausland verlagert. Offshoring ist ein relevanter Treiber steigender Ungleichheit in der Lohnverteilung. Tatsächlich sind aber Globalisierung und technischer Fortschritt in ihren Wirkungen auf die Lohnverteilung kaum auseinander zu halten. Neue Technologien ermöglichen erst weltweit offene Märkte und der intensivere Wettbewerb auf diesen Märkten schafft Anreize zu technischem Fortschritt.

Der qualifikationsverzerrende technische Fortschritt erhöht die Nachfrage nach hoch Qualifizierten. Ob allerdings deren Löhne steigen, hängt davon ab, wie viele hoch Qualifizierte auf den Arbeitsmarkt drängen. Die Möglichkeit, viel zu verdienen, schafft Anreize für Arbeitnehmer, verstärkt in Humankapital zu investieren, vor allem in schulische, akademische und berufliche Ausbildung. Es kommt, wie es der niederländische Nobelpreisträger Jan Tinbergen schon im Jahre 1975 ausdrückte, zu einem Wettrennen zwischen „Ausbildung und Technologie“. Die empirischen Ergebnisse für Deutschland und die USA sind höchst interessant. In Deutschland wirkte der technische Fortschritt in der Zeit von Mitte der 80er bis Mitte der 00er Jahre positiv auf die Bildungsprämie allerdings nur im oberen Bereich der Lohnverteilung. Gleichzeitig stieg aber auch das durchschnittliche Qualifikationsniveau. Die Bildungsprämie erhöhte sich nicht nur weniger stark, sie schwankte auch im Zeitverlauf. Ganz anders ist die Situation in den USA. Dort gewinnt die Technologie immer wieder das Rennen gegen die Ausbildung. Da die Investitionen in Humankapital zu wünschen übrig lasse, explodieren die Löhne am oberen Ende.

Polarisierung

Es ist unter Ökonomen unstrittig, der technische Fortschritt spielt eine wichtige Rolle bei der ungleichen Verteilung der Löhne. Allerdings hat die „Technologie 1.0-Variante“ zwei Schönheitsfehler. Sie kann zwar erklären, weshalb die Lohnverteilung im oberen Bereich ungleicher wird. Für die wachsende Ungleichheit im unteren Bereich liefert sie aber keine plausible Antwort. Und noch etwas fällt ihr schwer: Sie kann nicht erklären, weshalb selbst qualifizierte Arbeit durch Kapital ersetzt oder ins Ausland verlagert werden kann, manche Arten einfacher Arbeit aber dieses Schicksal nicht erleiden. Die „Technologie 2.0-Variante“ setzt deshalb auf einen tätigkeitsbasierten Ansatz. Der Produktionsprozess wird in viele einzelne Aufgaben zerlegt. Diese Aufgaben sind leichter substituier- und international verlagerbar, wenn es sich um Routine-Tätigkeiten handelt. Nicht-Routine-Aufgaben erzielen höhere, Routine-Tätigkeiten niedrige Löhne. Der technische Fortschritt wirkt nicht gleichmäßig über die ganze Lohnverteilung, er polarisiert.

Die Polarisierungsthese zeigt, dass die Nachfrage nach hoch Qualifizierten steigt, wenn sie nicht gerade Routine-Tätigkeiten ausüben. Das dürfte eher nicht der Fall sein. Der technische Fortschritt schafft vor allem für Arbeitnehmer, die neue Technologien schaffen oder sie intensiv nutzen, neue lukrative Beschäftigungsmöglichkeiten. Diese Nicht-Routine-Tätigkeiten sind auch durch Globalisierung nur schwer international verlagerbar. Anders sieht es bei Tätigkeiten aus, die klar definiert und gut kodifizierbar sind. Solche Routine-Aktivitäten sind viel leichter substituierbar und werden immer öfter ins kostengünstigere, oft ferne Ausland verlagert. Von dieser Entwicklung sind vor allem Arbeitsplätze im industriellen Sektor betroffen. Auf der Gewinnerseite stehen dagegen die Varianten einfacher Arbeit, die engen persönlichen Kontakt zu den Kunden notwendig machen. Das gilt vor allem für soziale und personenbezogene Dienstleistungen. Der Strukturwandel stärkt die Nachfrage nach diesen Tätigkeiten. Auch die Globalisierung kann ihnen wenig anhaben.

In der „Technologie 2.0-Variante“ ist das Beschäftigungswachstum über die Qualifikationen U-förmig. „Hohe“ und „geringe“ Qualifikationen gewinnen Beschäftigungsanteile, „mittlere“ verlieren. Eine Polarisierung der Beschäftigung kann auch die Löhne polarisieren. Die Löhne im oberen Bereich der Lohnverteilung wachsen schneller, wenn die Technologie das Rennen gegen die Ausbildung gewinnt. Das scheint oft der Fall zu sein. Weniger klar ist allerdings, was im unteren Bereich der Lohnverteilung passiert. Die geringere Nachfrage nach „mittleren“ Qualifikationen trägt dazu bei, dass die „Mittelschicht“ stärker in den Bereich einfacher Arbeit drängt. Es entsteht ein Druck auf die Löhne unten. Die größere Qualifikation der nach unten drängenden Arbeit erhöht allerdings die Produktivität. Eindeutig positive Impulse gehen von der steigenden Nachfrage nach personenbezogenen Dienstleistungen aus. Der sektorale Strukturwandel hilft, dass die Löhne für einfache Arbeit schneller wachsen als die „mittlerer“ Qualifikationen.

Empirische Ergebnisse

Die „Technologie 2.0-Variante“ hat sich zur Standarderklärung steigender Lohnungleichheit entwickelt. Tatsächlich kann man für viele Länder feststellen, dass sich die Beschäftigung polarisiert hat. Die Gewinner waren hohe und niedrige Qualifikationen, mittlere Qualifikationen verloren. Zur selben Zeit wurde die Lohnverteilung fast überall ungleicher. Es liegt nahe zu vermuten, dass beide Entwicklungen nicht unabhängig voneinander sind. Die Lohnverteilung wird ungleicher, wenn sich Beschäftigung und Löhne polarisieren und die Löhne oben viel stärker als unten wachsen. Am besten sind die Zusammenhänge in den USA erforscht. Dort scheint sich seit den 90er Jahren die Struktur von Beschäftigung und Löhnen grundlegend verändert zu haben. Noch in den 70er und 80er Jahren wuchsen die Stundenlöhne mit den Perzentilen. Während sie oben stark als der Median stiegen, wuchsen sie unten weniger stark. Von Polarisierung keine Spur. Das hat sich seit den 90er Jahren wohl geändert. Nun polarisieren Beschäftigung und Löhne.

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Die Polarisierungsthese ist allerdings in die Kritik geraten. Die Kausalkette von polarisierter Beschäftigung und polarisierten Löhne wird in Frage gestellt. Auf der letzten Jahrestagung der American Economic Association wurde die Polarisierungsthese heftig kritisiert. Danach sei sie allenfalls für die 90er Jahre gültig. Noch in den 80er Jahren wuchsen die Beschäftigungsanteile mit steigender Qualifikation. Und in den 00er Jahren gelte demgegenüber eher ein L-förmiger Verlauf. Geringe Qualifikationen gewinnen spürbar Beschäftigungsanteile, die Anteile mittlerer und höherer Qualifikationen stagnieren. Bei einem L-förmigen Verlauf der Beschäftigungsanteile hätten die Löhne im unteren Bereich der Lohnverteilung jedoch am stärksten steigen müssen. Das war aber nicht der Fall. So wuchsen die Löhne im 10. und 50. Perzentil mit 2,6 % und 2,5 % fast gleich stark. Im 90. Perzentil erhöhten sie sich allerdings um über 7,6 %. Die Entwicklung der Löhne hängt offensichtlich nicht nur von der Technologie ab. Andere Faktoren spielen wohl ebenfalls eine wichtige Rolle.

Noch kritischer ist allerdings die Lage in Deutschland. Eine Polarisierung der Beschäftigung ist nicht zu erkennen. Das gilt unabhängig davon, welche Zeiträume man betrachtet und ob man nach Berufs-Einkommensdezilen (Berufe werden nach ihrem durchschnittlichen Lohn aufgereiht) oder Berufs-Bildungsdezilen (Berufe werden nach ihrer durchschnittlichen Ausbildungsdauer aufgereiht) gruppiert. Die Tendenz ist für die Zeit zwischen Mitte der 80er und Mitte der 00er Jahre allerdings klar. In der oberen Hälfte der Lohnverteilung wächst meist die Beschäftigung, im unteren Bereich geht sie mehr oder weniger stark zurück. Es existiert kein signifikanter Zusammenhang zwischen der Entwicklung der Beschäftigung und dem Wachstum der Löhne. Allerdings entkoppelten sich von Mitte der 80er bis Mitte der 90er Jahre die Löhne und die Beschäftigung, die Arbeitslosigkeit stieg. Seit Mitte der 90er Jahre ist wieder ein stärkerer Gleichlauf zu beobachten. Für Deutschland gilt die These der Polarisierung nicht. Das Lohnwachstum ist nicht U-förmig. Die Löhne steigen mit den Perzentilen, unten weniger und oben mehr. Nur mit der Technologie lässt sich die deutsche Lohnverteilung nicht erklären.

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Institutionen

Warum die Verteilung der Löhne in den letzten drei Jahrzehnten ungleicher geworden ist, lässt sich allein mit veränderter, qualifikationsverzerrender Technologie nicht erklären. Einen starken Einfluss üben auch Institutionen aus. Sie entscheiden mit darüber, wie qualifikationsverzerrender technischer Fortschritt in ungleich verteilte Löhne transformiert wird. Alle Institutionen, die den Prozess der Lohnfindung mit gestalten, beeinflussen auch die Verteilung der Löhne. Damit spielen vor allem arbeitsmarkt- und sozialpolitische institutionelle Arrangements eine wichtige Rolle. Der rückläufige Zentralisierungsgrad der Lohn- und Tarifverhandlungen in den letzten Jahrzehnten macht die Lohnverteilung ungleicher. Bei dezentralen Verhandlungen auf betrieblicher Ebene ist es über die Lohnpolitik schwerer, zwischen Branchen, Betrieben und Gruppen von Arbeitnehmern umzuverteilen. Die Arbeitnehmer werden stärker nach Produktivität entlohnt. Niedrig Qualifizierte sind die Verlierer. Ihre Löhne fallen ohne den „Umverteilungszuschlag“ besser Qualifizierter geringer aus.

Sowohl die Globalisierung als auch der technische Fortschritt beschleunigen diese Entwicklung. Es ist leichter möglich, inländische durch ausländische und einfache durch qualifiziertere Arbeit zu ersetzen. Damit wird es aber für die Gewerkschaften schwerer auch schwerer, zwischen Arbeitnehmern unterschiedlicher Qualität umzuverteilen. Ihnen gelingt es immer weniger, die Lohn- und Tarifpolitik einzusetzen, um von höher zu niedriger Qualifizierten umzuverteilen. Die wirksame Schranke ist die durch diese Umverteilung induzierte Arbeitslosigkeit vor allem geringer Qualifizierter. Ist es leichter möglich, einfache Arbeit durch qualifiziertere zu ersetzen, wird diese lohnpolitische Umverteilung eingeschränkt. Die steigende (produktive) Heterogenität der Arbeitnehmer verringert aber auch die Bereitschaft höher Qualifizierter, geringer Qualifizierte über Löhne unterhalb der eigenen Produktivität zu subventionieren. Im Fall der Lokführer wird das sehr deutlich. Damit tragen eine geringere Bereitschaft und erodierende Möglichkeiten, mit der Lohnpolitik umzuverteilen, mit dazu bei, dass die Lohnverteilung ungleicher wird.

Die meiste Aufmerksamkeit erhält der Mindestlohn. Vor allem für die USA wird immer wieder darauf hingewiesen, dass ein sinkender realer gesetzlicher Mindestlohn die steigende Ungleichheit im unteren Bereich der Lohnverteilung gut erklären könne. Das gilt grundsätzlich auch für jede Art sozialer Mindestlöhne, wie etwa das Arbeitslosengeld II in Deutschland. Ein Anstieg der Mindestlöhne, gesetzlich oder sozial, macht die Lohnverteilung gleichmäßiger. Das ist wohl wahr, schneidet er doch das untere Ende der Lohnverteilung ab. Damit ist aber das eigentliche Problem, nämlich ungleich verteilte Arbeitseinkommen, noch nicht gelöst. Ob steigende Mindestlöhne auch zu steigenden Arbeitseinkommen führen, hängt von der Reallohnelastizität der Arbeitsnachfrage ab. Die ist zwar kurzfristig relativ gering, liegt aber schon mittelfristig über Eins. Weltweit offenere Güter- und Faktormärkte haben sie weiter erhöht. Ein Anstieg der Mindestlöhne macht zwar die Lohnverteilung gleicher, die Verteilung der Arbeitseinkommen aber ungleicher.

Fazit

Mit der Technologie und den Institutionen gibt es bei der Suche nach den „Tätern“ ungleicher verteilter Löhne zwei Hauptverdächtige. Die steigende Ungleichheit im oberen Bereich der Lohnverteilung trägt eindeutig die Fingerabdrücke der Technologie. Ein qualifikationsverzerrender technischer Fortschritt erhöht die Nachfrage nach hoch Qualifizierten spürbar. Aber erst ein mangelhaftes schulisches, akademisches und berufliches Bildungssystem trägt dazu bei, dass die Löhne in diesem Hoch-Lohn-Hoch-Qualifikations-Segment explodieren. Im unteren Bereich der Lohnverteilung führt die institutionelle Spur eher zu einer sinnvollen Erklärung. Globalisierung, technischer Fortschritt und Politik haben in den vergangenen Jahrzehnten sozial- und arbeitsmarktpolitische Institutionen geschaffen, die geholfen haben, die Löhne zu flexibilisieren. Das hat die Lohnverteilung ungleicher werden lassen. Allerdings ging auch die Arbeitslosigkeit zurück. Ungleich verteilten Arbeitseinkommen wurde so die größte Spitze genommen.

Literatur:

Autor, D. (2010), The Polarization of Job Opportunities in the U.S. Labor Market. Implications for Employment and Earnings. Center for American Progress and Hamilton Project, 2010.

Tinbergen, J. (1975), Income Distribution: Analysis and Policies. Amsterdam, 1975.

Zenzen, J. (2013), Lohnverteilung in Deutschland 1984 – 2008 – Entwicklungen und Ursachen. Hamburg, 2013.

Beiträge der Serie “Ungleichheit heute“:

Michael Grömling: Einkommensverteilung – Vorsicht vor der Konjunktur!

Norbert Berthold: Die deutsche „Mitte“ ist stabil. Wie lange noch?

Eric Thode: Die Mittelschicht schrumpft – Wo liegt der Handlungsbedarf?

Norbert Berthold: Geringe Stundenlöhne, kurze Arbeitszeiten. Treiben Frauen die Ungleichheit?

Norbert Berthold: Deutschland wird ungleicher. Was sagt die Lohnverteilung?

Simon Hurst: Der Staat strapaziert die Schweizer Mittelschicht

Norbert Berthold: Einkommensungleichheit in OECD-Ländern. Wo stehen wir?

Weitere Beiträge des Autors zum Thema “Ungleichheit“:

Norbert Berthold: Denn sie wissen, was sie tun. Mindestlöhne zerstören die Marktwirtschaft