Wohlstand, Innovationen und Industriepolitik
Sind Politiker die besseren Unternehmer?

„Erfinden allein nützt nichts. Wir haben in Deutschland viel erfunden, aber nichts daraus gemacht.“ (Hans-Jörg Bullinger)

Die Zeitenwende hat Konjunktur, auch in der Ökonomie. Ohne materiellen Verzicht habe die Welt keine lebenswerte klimatische Zukunft. So denkt nicht nur die „Letzte Generation“. Wirtschaftliches Wachstum führe schnurstracks in den klimatischen Abgrund. Allein „De-Growth“ könne uns retten. Das ist Unfug. Die Empirie zeigt, Wachstum und Umweltlasten lassen sich entkoppeln. Was fehlt sind die richtigen Anreize. Der Klimawandel lässt sich freiheitswahrender mit neuen Technologien meistern, nicht mit staatlich erzwungenem Verzicht. Wichtig ist den meisten Menschen aber auch nach wie vor mehr materieller Wohlstand. Das gilt nicht nur in reichen, es trifft vor allem auch für ärmere Länder zu. Beides, ein erfolgreicher Kampf gegen den Klimawandel und mehr Wohlstand für alle, sind allerdings nur möglich, wenn Volkswirtschaften produktiver werden. Innovationen sind ein Schlüssel für eine lebenswerte Zukunft in Wohlstand. Wirtschaftliche Freiheit ist die Basis für technischen Fortschritt, Innovation und Produktivität. Private Unternehmer sind wichtige Treiber in dem Prozess, wirtschaftliche Freiheit in materiellen Wohlstand zu transformieren. Allerdings nimmt die (industriepolitische) Kritik daran zu. Eigentlich sei es der Staat, der die wirklich wichtigen Innovationen treibe. Private Unternehmer würden staatliche Innovation bloß vermarkten. Politiker seien die besseren Unternehmer.

Private Unternehmer und Marktwirtschaft

Die Empirie des Wachstums ist eindeutig. Der wichtigste Treiber ist die Produktivität. Sie steigt, wenn Dinge auf eine neue Art angepackt werden. Dazu braucht es neue Ideen. Wenn es gut läuft, sind neue Produkte, neue Prozesse, neue Organisationen und neue Märkte das Ergebnis. Neues Wissen entsteht allerdings nicht aus dem individuellen Nichts. Es braucht Forscher, die Neues erfinden, Arbeitnehmer, die neue Fähigkeiten entwickeln und Unternehmer, die das Neue auf Märkten umsetzen. Wirken alle zusammen, entsteht oft Neues, radikales und „kleineres“. Ein Prozess der schöpferischen Zerstörung kommt in Gang. Das Ergebnis ist eine höhere Produktivität. Ein wenig treibt auch mehr Arbeit das Wachstum. Längere Arbeitszeiten aber auch höhere Erwerbs- und Beschäftigungsquoten tragen dazu bei. Empirisch fällt dieser Aspekt ebenso wenig stark ins Gewicht wie ein Mehr an Kapital. Die wachstumstreibende Kraft der Kapitalbildung ist weniger das Kapital als vielmehr die neue Technologie, die mit neuem Kapital verbunden ist. Unterschiede im Wachstum von Ländern sind zu 10 – 30 % auf Unterschiede im Humankapital, zu ungefähr 20 % auf Differenzen im Realkapital und zu 50 – 70 % auf Unterschiede in der totalen Faktorproduktivität zurückzuführen. Der technische Fortschritt beeinflusst das wirtschaftliche Wachstum am stärksten.

Schwächelt die technologische Entwicklung stagniert der materielle Wohlstand. Ökonomische, soziale, energetische und klimatische Ziele lassen sich nur noch schwer realisieren. Eine solche Entwicklung lässt sich nur vermeiden, wenn es einerseits gelingt, den technischen Fortschritt am Laufen zu halten und es andererseits möglich ist, ihn in Innovationen umzusetzen. In diesem Prozess spielen private Unternehmen(r) eine wichtige Rolle. Unternehmer haben keine komparativen Vorteile, Erfindungen zu machen. Das ist Aufgabe der Wissenschaft (Grundlagenforschung). Ihr Vorteil besteht darin auszuloten, mit welchen Innovationen (Produkte, Prozesse, Organisationen, Märkte) sie die Präferenzen der Konsumenten (Endprodukte) und Unternehmen (Vor- und Zwischenprodukte) am besten befriedigen können. Private Unternehmer sind Spezialisten für die Zukunft. Sie versuchen, ökonomische Entwicklungen richtig vorherzusagen. Dabei gehen sie nicht kalkulierbare Risiken (unknown unknowns) ein, verringern wirtschaftliche Unsicherheiten und verändern die Welt mit ihren Entscheidungen. Sie entdecken neue knappe Ressourcen, neue Präferenzen der Nachfrager, neue technologische Möglichkeiten. Erfolgreich sind sie, wenn sie die Wünsche der Nachfrager richtig antizipieren und knappe Ressourcen effizient nutzen, um sie zu befriedigen.

Dynamische Unternehmer initiieren Innovationen, steigern die Produktivität und erhöhen den Wohlstand.  Dabei bewegen sie sich auf ökonomisch nicht kartiertem Gelände (terra incognita). Sie nutzen wirtschaftliche Gelegenheiten und kombinieren Ressourcen neu. Bisweilen sind sie erfolgreich. Neue Produkte, neue Prozesse, neue Organisationen, neue Märkte sind das Ergebnis. Diese Spezies von Unternehmern ist allerdings rar. Die meisten Unternehmer entwickeln keine „neuen Kombinationen“. Sie bewirtschaften allenfalls Risiken (known unknowns) und keine Unsicherheiten (unknown unknowns). Für Joseph A. Schumpeter, dem österreichischen Ökonomen, sind sie „schlechtweg Wirte“, keine dynamischen Unternehmer. Von ihnen ist nicht zu erwarten, dass sie eine dynamische Entwicklung der Volkswirtschaft anstoßen. Das Schumpeter’sche innovative Erbe ist nicht ohne Makel. Für ihn sind große Unternehmen die eigentlichen Motoren innovativer Aktivitäten. Sie entarten allerdings zu Monopolen, quasi einem „Unternehmertum ohne Unternehmer“. Dagegen seien kleine und mittlere Unternehmen dem Untergang geweiht. Die Realität sieht anders aus. Wir erleben eine Wiedergeburt privater Unternehmer. Die „hidden champions“ sind in Deutschland die Spitze des Eisberges innovativer kleiner und mittlerer Unternehmen.

Staatliche Unternehmer und Innovationen

Unternehmer haben es hierzulande schwer. Die Stimmung ist eher feindselig. Gewinne werden als etwas Unanständiges betrachtet. Die ungleiche Verteilung von Einkommen und Vermögen wird ihnen angelastet. Das ist nicht neu. Neuer ist allerdings die Kritik am innovativen Verhalten privater Unternehmen(r). Vor allem Marina Mazzucato (2013), eine italienisch-amerikanische Ökonomin, kritisiert sie scharf. Bei Innovationen zittere die „unsichtbare Hand“ des Marktes. Es brauche die „sichtbare Hand“ des Staates. Sie untermauert diese Ansicht mit drei Thesen: 1) Profitorientierte Unternehmen seien Trittbrettfahrer staatsfinanzierter Forschungs- und Entwicklungsaktivitäten. Ein Großteil der wichtigsten Innovationen der letzten Jahrzehnte, wie etwa das iPhone oder das Internet, seien das Ergebnis staatlicher Aktivitäten. Es spreche vieles dafür, dass er Staat richtungsweisende Innovationen selbst anstoßen solle. Er müsse vermehrt unternehmerisch tätig werden. Staatliche Forschung und Finanzierung seien unabdingbar. Das alles blieb nicht unwidersprochen. Die staatliche (meist militärische) Forschung schaffen zwar „spillovers“. Von einer gezielten Förderung von Technologien kann allerdings keine Rede sein. In der frühen Phase der Computertechnik und des Internets etwa ist es eher ein Nebenprodukt gewesen. Ob etwas richtungsweisend ist, wisse man immer erst ex post. Der Staat ist nicht besser in der Lage, „Gewinner“ (Technologien, Branchen, Firmen) zu erkennen. Staatliche Industriepolitik ist eine Anmaßung von Wissen.

2) Private Eigentümer seien nicht nur zu kurzsichtig, sie scheuten auch große Risiken. Diese seien bei Innovationen besonders hoch, die Investoren viel zu ungeduldig. Erfolgreiche Innovationen bräuchten aber einen langen Atem. Den hätten private Investoren nicht. Ohne langfristige staatliche Hilfe fielen die Innovationen zu gering aus. Der weitsichtigste aller Investoren sei der Staat. Er sei auch am wenigsten risikoavers. Der Staat setze auf neue Technologien und schaffe erst die Märkte der Zukunft. Nichts von alledem überzeugt. Der Fall des Corona-Impfstoffes zeigt das Gegenteil. Erst langfristiges Engagement privater Investoren, Wagemut und Unternehmergeist haben den Erfolg ermöglicht. Biontech hat vom Staat zwar Geld erhalten. Da waren das Unternehmen und die privaten Kapitalgeber mit ihrer Forschung aber längst ins Risiko gegangen (Eisenring, 2020). Widersprochen wird auch der Vorstellung eines risikofreudigen und kenntnisreichen Staates. Staatsbedienstete riskieren nichts. Sie maßen sich ein Wissen an, das sie nicht haben können. Und noch etwas: Industriepolitik begünstigt korporatistische Strukturen. Wirtschaft und Staat sind eng verbandelt. Firmen werden zu Subventionsjägern, statt sich an den Bedürfnissen der Nachfrager auszurichten. Die Vielzahl von „hidden champions“ im erfolgreichen deutschen Mittelstand ist die Gegenthese. Deren Existenz zeigt, zentrale Industriepolitik ist überflüssig und teuer.

3) „Sputnik-Momente“ stießen technischen Fortschritt an. Staatliche Industriepolitik könne solche Momente auslösen. Als die Sowjetunion 1957 erfolgreich den ersten Satelliten ins All schoss, löste das in den USA einen Schock aus. Im Wettrennen um die Technologievorherrschaft im All hatte die kommunistische Plan- der amerikanischen Marktwirtschaft ein Schnippchen geschlagen. Die USA erhöhten ihre Anstrengungen, in der Grundlagenforschung und vor allem im Bildungsbereich, um auch in der Weltraumforschung technologisch wieder nach ganz vorne zu kommen. Das „Man-on-the-Moon-Projekt“ sollte helfen. Auch die EU will diesen Effekt für ihren „Green Deal“ nutzen. Ursula von der Leyen, die Präsidentin der EU-Kommission, hat für die Klimapolitik „Europas Mann-auf-dem-Mond-Projekt“ ausgerufen. Damit will die EU einen Anstoß für mehr technischen Fortschritt bei klimafreundlichen Projekten geben. Die Vorstellung, dass industriepolitische „Sputnik-Momente“ erfolgreich sein könnten, ist umstritten. Das Grundproblem ist die Anmaßung von Wissen der Expertenkommissionen. Innovationen sind keine zentrale Veranstaltung. Sie gelingen nur von unten. Erfinder und Unternehmer müssen aktiv werden. Der Staat ist dennoch nicht überflüssig. Er kann mit guten Rahmbedingungen für Forschung und Entwicklung helfen, vor allem aber durch signifikante Investitionen in Bildung. Die umfassende Zuständigkeit eines „innovativen Staates“, wie sie Mariana Mazzucato vorschwebt, ist kontraproduktiv.

Die Zukunft: Unternehmen lassen

Industriepolitik hat ein massives Wissensproblem. Weder Politik und Bürokratie noch private Unternehmen wissen, welche Technologien, Branchen und Unternehmen eine rosige Zukunft haben. Welche Investitionen in Innovationen erfolgreich sind, ist per se unklar. Einiges spricht aber dafür, dass sich private Unternehmen weniger Wissen anmaßen als staatliche Instanzen. Private Investoren sind näher an den Märkten. Sie wissen eher um bessere Produktionsprozesse, veränderte Präferenzen der Nachfrager, effizientere Formen der Organisation und neue Märkte. Nimmt ihnen der Staat die finanziellen Risiken nicht ab, versuchen sie, eigenes Geld rentabel einzusetzen. Dagegen agieren staatliche Akteure – Politiker, Bürokraten, staatliche Unternehmer – relativ marktfern. Sie spielen mit fremdem Geld, dem Geld der Steuerzahler, setzen auf bürokratische Planung und „weichen“ Budgetrestriktionen auf. Das alles stört den Prozess der schöpferischen Zerstörung. Die Politik erliegt auch oft der Versuchung, Renten in internationalen, oligopolistischen Märkten an heimische Produzenten und Arbeitnehmer umleiten zu wollen (strategische Handelspolitik). Gearbeitet wird meist mit staatlichen Subventionen und protektionistischen Instrumenten. Dabei geht es oft gar nicht um nationale Interessen. Bedient werden spezifische Klientele. Politiker sind die schlechteren Unternehmer.

Vieles von dem, was industriepolitisch en vogue ist, ist verfehlt. Es ist nicht Aufgabe des Staates, bestimmte Technologien, Sektoren und Unternehmen zu fördern. Vorsicht ist auch geboten, den Forderungen „nationaler Champions“ nachzugeben, strategische Handelspolitik zu betreiben. Das artet meist in „Artenschutz“ aus, blockiert den technologischen Wandel und diskriminiert den Mittelstand mit seinen „hidden champions“. Wenig Sinn macht es auch, „technologisch souverän“ zu werden. Eine solche Politik zeigt schnell autarke Züge. Vorteile der internationalen Arbeitsteilung bleiben ungenutzt. Ebenso wenig sollte sich der Staat an heimischen, hoch innovativen Unternehmen beteiligt, wenn sich ausländische Unternehmen einkaufen (hier). Aufgabe der staatlichen Industriepolitik ist es dagegen, eine wirksame Forschungsförderung zu installieren. Sie sollte drei Elemente enthalten: 1) Öffentliche Unterstützung ist in einer Frühphase gefragt, wenn man nicht weiß, ob die Forschung in etwas Zählbares mündet. Die Grundlagenforschung zu fördern, ist prioritär. 2) Forschungsergebnisse in marktreife Produkte umzusetzen, sollte dagegen die Domäne privater Unternehmen sein. Hier haben sie komparative Vorteile. 3) Cluster aus Forschungseinrichtungen, Startups und Financiers sind wichtig. Sie lassen sich aber nicht (staatlich) „züchten“. Sie entstehen wenn ein adäquater Ordnungsrahmen existiert (hier). Kritiker staatlicher Clusterpolitik, die auf bestimmte Technologien, Regionen und Unternehmen setzt, behaupten, sie leide unter dem „MITI-Syndrom“: Sie sei entweder irrelevant oder kontraproduktiv.

Eine adäquate Ordnungspolitik kann Hindernisse für unternehmerische Aktivitäten aus dem Weg räumen (LKW-Modell). Notwendig sind erstens Maßnahmen, um Unternehmer wieder unternehmen zu lassen. Privatisieren, deregulieren und entbürokratisieren stehen ganz vorn auf der Agenda. Unternehmer müssen zweitens wieder unternehmen können. Das macht es notwendig, die Eigenkapitalbasis zu verbessern, die Risikokapitalmärkte zu stärken und die Bildung von Humankapital zu forcieren. Schließlich müssen Unternehmen drittens wieder unternehmen wollen. Bessere Ertragsaussichten, geringere wirtschaftliche Risiken und ein weniger stark verzerrter Wettbewerb sind unabdingbar. Und noch eines ist notwendig. Die Aktivitäten privater Unternehmer müssen sich stärker auf ökonomische Märkte konzentrieren. Das macht es erforderlich, falsche Anreize zu beseitigen. Die werden oft durch die Politik gesetzt, wenn sie etwa mit Subventionen versucht, unternehmerische Risiken zu sozialisieren. Der Preis einer solchen Politik ist hoch. Knappe Ressourcen werden ineffizient eingesetzt, produktivere Unternehmen durch weniger produktive, aber subventionierte verdrängt. Und private Unternehmer werden in die Irre geführt. Sie suchen weniger nach marktlichen Gewinnchancen, sie jagen stärker hinter staatlichen Renten her. Politiker sind die schlechteren Unternehmer. Der Staat muss auf diesem Feld an die Kette gelegt werden.

Fazit

Die Probleme häufen sich. Klima, Energie, Verteidigung sind nur die Spitze des Eisberges. Die Lasten nehmen zu. Sie zu tragen wird mühsam. Entlastung ist schwierig. Mehr Wachstum könnte helfen. Dazu müsste aber die Produktivität merklich steigen. Das geht nicht ohne Innovationen. Diese fallen aber nicht wie Manna vom Himmel. Ohne verstärkte Investitionen in Humankapital und Grundlagenforschung geht nichts. Und es braucht risikobereite private Unternehmer, die neues Wissen in Innovationen umsetzen. Daran mangelt es bisweilen. Viele Politiker trauen privaten Unternehmern nicht zu, genügend Innovationen auf den Weg zu bringen. Sie nehmen das Geschäft mit den Innovationen immer öfter lieber selbst in die Hand. Politiker sehen sich als die besseren Unternehmer. Das muss schiefgehen. Die Politik maßt sich ein Wissen über die Zukunft an, das sie nicht hat und auch nicht haben kann. Oft lockt sie private Unternehmer auf den kostspieligen Irrweg gut gefüllter staatlicher Geldtöpfe. Falsche (industriepolitische) Anreize verstärken unternehmerisches „rent seeking“. Subventionen, Regulierungen und Protektionismus beherrschen die Szene. Die Hatz nach effizienzverschlingenden politischen Renten dominiert die Jagd nach wohlfahrtssteigernden ökonomischen Gewinnen. Diese Entwicklung wird verstärkt, wenn ausländische Konkurrenten auf den Weltmärkten subventioniert werden und der neue Irrglaube an „technologische Souveränität“ an Boden gewinnt. Eine ordnungspolitische Umkehr in der anmaßenden und subventionsintensiven Industriepolitik ist notwendig. Das sieht der Bundeswirtschaftsminister anders. Er will 2023 zum Jahr der („grünen“) Industriepolitik machen.

Literatur

Christoph Eisenring (2020), Der unternehmerische Staat erstickt die Kreativität und behindert Innovation, in: NZZ v. 8. 12. 2020 (hier)

Mariana Mazzucato (2013), The Entrepreneurial State. New York

Alberto Mingardi (2017), Der Staat als Unternehmer? Eine kritische Analyse von Marina Mazzucatos „Das Kapital des Staates“, Austrian Institute Paper Nr. 15 (hier)