Strukturwandel (1)
Schöpferische Zerstörung überall!?
Treiber, Optionen und Populisten

Von Norbert Berthold am 12. März 2017
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Norbert Berthold
Julius-Maximilians-Universität Würzburg

Die Förderung einer Branche ist der sicherste Weg, sie zu ruinieren”. (Raghuram Rajan; ehemaliger indischer Zentralbankpräsident)

Ein Gespenst geht wieder um, das Gespenst des Populismus. Es spukt nicht nur in Europa. Auch in den USA treibt es sein Unwesen. Was populistische Entwicklungen befeuert, ist aber alles andere als klar. Sicher spielen auch ökonomische Faktoren eine Rolle. Ein wichtiges Element ist der strukturelle Wandel. Schwere ökonomische Krisen, wie die Finanzkrise, gehen Hand in Hand mit veränderten wirtschaftlichen Strukturen. Der Columbia-Ökonom Bruce Greenwald ist schon lange der Meinung, dass wir uns, wie schon in der Großen Depression, in einer solchen Phase wirtschaftlicher Umwälzungen befinden. Damals starb der dominierende Agrarsektor, heute liegt der industrielle Sektor im Sterben. Viele Industriebeschäftigte verlieren in diesem Prozess der „schöpferischen Zerstörung“ (Joseph A. Schumpeter). Sie wenden sich immer öfter Politikern zu, die ihnen versprechen, das Rad der ökonomischen Geschichte zurückzudrehen. Das ist die Stunde von Populisten wie Donald Trump in den USA oder Marine Le Pen in Frankreich.

Was sagt die Empirie?

Der strukturelle Wandel hat zwei Gesichter: Ein inter-sektorales und ein intra-sektorales[1].  Der inter-sektorale Wandel folgt einem Muster. Mit wachsendem Wohlstand verliert zunächst der Agrarsektor an Bedeutung. Das gilt sowohl für den Anteil des Sektors an der Wertschöpfung einer Volkswirtschaft. Es trifft aber auch für die gesamtwirtschaftlichen Beschäftigungsanteile zu. Ein (großer) Teil der Arbeitnehmer, die im Agrarsektor beschäftigt sind, verliert ihren Arbeitsplatz. Gewinner des Wandels ist der industrielle Sektor. Die neuen Arbeitsplätze entstehen vor allem dort. Der Beitrag zur Wertschöpfung nimmt zu. Diese sektorale Verschiebung ist aber nicht von Dauer. Wächst der Wohlstand, gerät auch der Industriesektor auf die Verliererstraße. Obwohl der Beitrag zur Wertschöpfung spürbar abnimmt, verringert sich der Output sehr viel weniger. Das ist bei der Beschäftigung etwas anders. Auch dort sinkt der Anteil an der Beschäftigung einer Volkswirtschaft. Allerdings gehen massenhaft industrielle Arbeitsplätze verloren.

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Überall in den Ländern der OECD hat der industrielle Sektor in der Zeit zwischen 1999 und 2015 Arbeitsplätze abgebaut, mehr oder weniger stark. In Luxemburg, Großbritannien, Schweden, Irland und Dänemark gingen viele Arbeitsplätze im Verarbeitenden Gewerbe verloren. Auch die USA haben in dieser Zeit fast ein Drittel der Industriearbeitsplätze eingebüßt. Von dieser Entwicklung etwas weniger stark betroffen sind unter den wirtschaftlich „Großen“ vor allem Deutschland oder Italien. Aber auch dort waren die Arbeitsplatzverluste erheblich. Immerhin verlor Italien mehr als 20 %, Deutschland etwas weniger als 20 % der Arbeitsplätze im Verarbeitenden Gewerbe. Der Gewinner des inter-sektoralen Wandels ist der Dienstleistungssektor. Alle Länder gewannen, einige mehr, andere weniger. Unter den „Großen“ wuchs vor allem in Spanien der Dienstleistungssektor in den letzten 15 Jahren besonders stark. Den größten Beschäftigungsanteil hat dieser Sektor allerdings in Luxemburg, den USA, Großbritannien und den Niederlanden.

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Das Tempo des sektoralen Strukturwandels hat sich verändert (hier). Es war in den 10 Jahren zwischen Mitte der 90er und Mitte der 00er Jahre relativ hoch. In dieser Zeit war der Prozess der De-Industrialisierung in vielen Ländern voll im Gang. Der Industriesektor verlor Arbeitsplätze, der Dienstleistungssektor gewann. Nach 2010 kam der Strukturwandel langsamer voran. Das gilt für die meisten Länder, unabhängig davon, wie stark der Strukturwandel hin zum Dienstleistungssektor unterwegs ist. Der sektorale Wandel hat sich verlangsamt, weil das Tempo der De-Industrialisierung geringer ist. In manchen Ländern, wie etwa Deutschland, sind auch temporäre Tendenzen zu einer leichten Re-Industrialisierung zu beobachten. Es erstaunt deshalb, dass der sektorale Strukturwandel als ein wesentlicher Treiber heutiger populistischer Tendenzen angesehen wird. In Zeiten eines hohen Tempos des Strukturwandels, war Populismus nicht en vogue. Heute, da der Strukturwandel an Geschwindigkeit verloren hat, verbreitet er sich wie ein Lauffeuer.

Wer treibt den Strukturwandel?

Es sind vor allem drei Faktoren, die den weltweiten inter-sektoralen strukturellen Wandel treiben (hier). Ein verändertes Ausgabenverhalten privater Haushalte ist ein erster Faktor. Mit steigendem Wohlstand nimmt der Sättigungsgrad mit Industriegütern zu. Haushalte verwenden mehr ihres Einkommens für Dienstleistungen. Das Erwerbsverhalten der Frauen verstärkt diese Entwicklung. Die Löhne der Frauen gleichen sich stärker an die der Männer an. Der Anreiz der Frauen steigt, stärker in Humankapital zu investieren und ihre Arbeit auf privaten Märkten anzubieten. Die Haushaltsproduktion geht zurück. Dienstleistungen, wie Kochen oder Kinderbetreuung, werden auf private Märkte ausgelagert. Die Nachfrage nach Dienstleistungen steigt aber auch, weil Gesellschaften reicher und älter werden. Personenbezogene Dienstleistungen werden verstärkt nachgefragt. Erziehung, Unterhaltung und Gesundheitsleistungen sind nur einige von ihnen. Die Ausgaben für Dienstleistungen nehmen aber auch zu, weil deren Preise stärker steigen als im Agrar- und Industriesektor. Eine Ursache ist ein geringeres Wachstum der Produktivität und eine geringere internationale Handelbarkeit von personenbezogenen Dienstleistungen.

Nicht nur private Haushalte verändern mit wachsendem Wohlstand ihr Ausgabenverhalten. Auch Unternehmen tun es. Sie fragen verstärkt Güter aus dem Dienstleistungssektor als Vorleistungen nach. Dazu zählt eine Vielzahl produktnaher Dienste, wie etwa Finanzierung, Bankdienste, Rechtsberatung, Consulting, Informationstechnologien und Ausbildung der Arbeitnehmer. Die Entwicklung der „Industrie 4.0“ zeigt, dass sich auch Software-Dienstleistungen zu einer unentbehrlichen Vorleistung für den Industriesektor entwickelt haben. Industriegüter werden immer dienstleistungsintensiver. Die Produktivität des industriellen Sektors hängt stark am Tropf des technischen Fortschritts im Dienstleistungssektor. Dort macht die Informations- und Kommunikationstechnologie große Fortschritte. Wie der Agrarsektor in der Vergangenheit seine Produktivität durch den Industriesektor signifikant steigern konnte, gelingt dieses Kunststück nun auch dem industriellen Sektor. Ein wichtiger Treiber ist der Dienstleistungssektor.

Der Prozess der „schöpferischen Zerstörung“ durch strukturellen Wandel wird auch durch weltweite offenere Gütermärkte getrieben. Das ist ein dritter Faktor, der den inter-sektoralen Strukturwandel beeinflusst. Der industrielle Sektor in reichen Ländern verliert durch die Globalisierung an Boden. Weltweit offenere Gütermärkte setzen etablierte Anbieter von Industriegütern unter Druck. Das geschieht vor allem bei Low-Tech-Produkten. Dort haben Unternehmen, die arbeitsintensive Güter kostengünstiger produzieren, die Nase vorn. Industrieorientierte Unternehmen in hochentwickelten Ländern weichen auf High-Tech-Produkte aus. Es findet im industriellen Sektor eine Spezialisierung statt. Das Massengeschäft einfacher Industrieprodukte geht in reichen Ländern zurück. Im Spezialitätengeschäft human- und technologiekapitalintensiver Güter werden aber nach wie vor gute Gewinne gemacht. Der deutsche industrielle Sektor ist das beste Beispiel. Allerdings nimmt der industrielle Beitrag zur Wertschöpfung und der Beschäftigung längerfristig ab.

Wie kann man reagieren?

Mit dem inter-sektoralen Strukturwandel verschiebt sich auch die Struktur der Nachfrage nach Arbeit im Industrie- und Dienstleistungssektor. Die Zahl der Arbeitsplätze im industriellen Sektor geht zurück, die Spezialisierung auf High-Tech-Produkte nimmt zu. Low-Tech-Arbeitsplätze werden abgebaut, neue High-Tech-Arbeitsplätze entstehen. Einfache Arbeit verliert, qualifizierte Arbeit gewinnt. Die Qualifikationsstruktur im industriellen Sektor ändert sich. Demgegenüber steigt im Dienstleistungssektor die Nachfrage nach Arbeit. Das gilt für Wirtschaftsdienstleistungen und personenbezogene Dienstleistungen. Sowohl einfache als auch qualifizierte Arbeit wird stärker nachgefragt. Eine klare Spezialisierung ist nicht zu erkennen. Der Strukturwandel scheint im Dienstleistungssektor allen Qualifikationen zugute zu kommen. Hoch und niedrig qualifizierte Arbeitnehmer gewinnen. Das tut nicht nur der Beschäftigung gut, es heizt auch die Ungleichheit der Löhne zwischen einfacher und qualifizierter Arbeit nicht weiter an.

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Auf die sektorale Verschiebung der Arbeitsnachfrage kann ein Land mit Preisen (Löhnen) und/oder Mengen reagieren. In einer ersten Variante sinken die Reallöhne im industriellen Sektor soweit, dass sich die Beschäftigung nicht verändert (Punkt B). Schöpfen die Insider im Dienstleistungssektor die möglichen Lohnsteigerungen voll ab (Punkt A), bleibt dort die Beschäftigung so hoch wie zuvor. Die Arbeitnehmer im industriellen Sektor tragen die gesamten Lasten des Strukturwandels. Setzen dagegen die Insider im Industriesektor durch, dass die Reallöhne nicht sinken, werden Arbeitsplätze abgebaut (Punkt C). Das ist die zweite Variante. Ein Teil der Industriearbeiter verliert den Arbeitsplatz. Gesamtwirtschaftlich könnte dennoch Arbeitslosigkeit vermieden werden, wenn die Reallöhne im Dienstleistungssektor nicht steigen. Die Industriearbeiter müssten bereit und in der Lage sein, die neuen Arbeitsplätze im Dienstleistungssektor anzunehmen (Punkt D). Das erfordert eine hohe sektorale und berufliche Mobilität. Die haben sie meist nicht.

In der dritten Variante gelingt es den Insidern im industriellen Sektor, die Reallöhne nach unten relativ starr zu halten. Über die Arbeitslosenversicherung, Maßnahmen der aktiven Arbeitsmarktpolitik, sektorale Subventionen und staatliche Beschäftigung wälzen die Arbeitnehmer des Industriesektors die Lasten der strukturellen Anpassung auf Dritte (Beitrags- und Steuerzahler) ab. Kurzfristig werden auf diesem Weg die tatsächlichen Beschäftigungsverluste maskiert (Punkt C und Punkt A). Längerfristig lassen sie sich aber nicht mehr verheimlichen. Den Industriearbeitnehmern bleibt nichts anderes übrig, als sich einen neuen Arbeitsplatz im Dienstleistungssektor zu suchen, allerdings oft mit anderen beruflichen Anforderungen. Im Bereich der Dienstleistungen werden viele neue Arbeitsplätze geschaffen. Oft sind sie aber zunächst schlechter bezahlt und verlangen andere Qualifikationen. Die Löhne steigen aber stärker als im Industriesektor. Dennoch gelingt der Transfer meist nicht. Erst der Generationenwechsel entspannt die Lage.

Was ist zu tun?

Populisten sprießen gegenwärtig wie Pilze aus dem Boden. Als Sündenbock muss auch der Strukturwandel herhalten. Er beschleunige den Prozess der schöpferischen Zerstörung. Das Ergebnis seien zu viele Verlierer, immer öfter auch aus der Mittelklasse. Populistische Politiker nutzen das Potential unzufriedener Wähler. Sie versprechen, das Rad der ökonomischen Entwicklung zurückzudrehen (hier). Protektionistischer Schutz vor ausländischer Konkurrenz, staatliche Subventionen für inländische Unternehmen, gesetzliche und soziale Mindestlöhne für Geringqualifizierte, Hilfe für arbeitslose inländische Arbeitnehmer aber auch hohe Schutzzäune gegen unerwünschte Zuwanderer. Mit diesen Versprechen gehen (populistische) Politiker auf Wählerstimmenfang. Nichts von dieser halbseidenen Medizin wird anschlagen. Was allerdings hilft ist mehr wirtschaftliches Wachstum. Das dümpelt aber schon seit einiger Zeit vor sich hin. Eine Trendwende ist nur möglich, wenn der Prozess der schöpferischen Zerstörung wieder Fahrt aufnimmt. Er ist, wie es Joseph A. Schumpeter ausgedrückt hat, das Dienstmädchen des wirtschaftlichen Wachstums. Ohne strukturellen Wandel stockt dieser marktbereinigende Prozess. Marktwidrige Maßnahmen der Populisten bremsen ihn aus.

Der Chicago-Ökonom John H. Cochrane hat es auf den Punkt gebracht (hier). Wer mehr wirtschaftliches Wachstum will, sollte nicht hemmungslos (fiskalisch und monetär) düngen, er muss konsequent (marktwidriges) Unkraut jäten. Das beste Mittel sind offene Güter- und Faktormärkte. Wettbewerb entmachtet (Franz Böhm). Daran mangelt es aber. Überall ist der Zutritt zu Märkten beschränkt. Staatliche Regulierungen, vielfältige Subventionen und verbandspolitische Macht beschränken den Wettbewerb. Der Protektionismus feiert fröhliche Urständ. Merkantilistische Tendenzen werden wieder salonfähig. Tarifäre und immer neue nicht-tarifäre Handelshemmnisse kommen in Mode. Schon in Betrieb ist der wechselkurspolitische Protektionismus. China praktiziert ihn intensiv. Aber auch die EWU verzerrt mit ihrer ultra-expansiven Politik die internationale Wettbewerbsfähigkeit. Ein Profiteur sind deutsche Exporteure. Der britische FT-Journalist Martin Wolf spricht von strukturellem Merkantilismus. Und er hat damit nicht Unrecht, auch wenn Deutschland dafür nicht verantwortlich ist. Das deutsche „Geschäftsmodell“ steht auf tönernen Füßen (hier).

Populistische Tendenzen lassen sich mit (inklusivem) Wachstum in Schach halten. Das erreicht man allerdings nur, wenn die gegenwärtige ordnungspolitische Verwahrlosung ein Ende hat (hier). Die Wirkungskette ist einfach: Weltweit offenere Märkte, ein intensiverer Wettbewerb, mehr struktureller Wandel  und höheres Wachstum. Knappe Ressourcen werden an den Ort der besten Verwendung transportiert. Das alles geht aber nicht ohne Blessuren ab. Notwendig ist staatliche Hilfe für die Verlierer. Dabei geht es um zweierlei: Um Notfall-Hilfe und Hilfe zur Selbsthilfe. Eine versicherungsadäquatere Arbeitslosenversicherung und eine anreizkompatiblere Grundsicherung puffern den Notfall ab. Die Hilfe zur Selbsthilfe muss an der Beschäftigungsfähigkeit ansetzen. Eine bessere aktive Arbeitsmarktpolitik, vor allem aber das Lernen am Arbeitsplatz sollen marktverwertbare Fähigkeiten vermitteln. Das ist ohne eine adäquate berufliche Ausbildung, flexiblere Einstiegslöhne und größere (berufliche, sektorale und regionale) Mobilität nicht denkbar.

Fazit

Der Populismus hat wieder Konjunktur. Schuld daran sei der strukturelle Wandel. Der Prozess der De-Industrialisierung schreite (zu) schnell voran. Er produziere viel zu viele Verlierer. Das sei der Humus, auf dem Populismus gedeihe. Es sei an der Zeit, diesen Prozess zu stoppen. Intervention, Protektionismus und Subventionen seien die Mittel der Wahl. Das ist grundverkehrt. Strukturwandel ist ein notwendiger Prozess der schöpferischen Zerstörung. Er pulverisiert alte sektorale Strukturen und schafft neue. Knappe Ressourcen machen sich dorthin auf, wo sie den höchsten Ertrag abwerfen. Der Strukturwandel ist nicht zu stoppen. Ökonomisches Gesetz dominiert politische Macht (Eugen von Böhm-Bawerk). Er treibt wirtschaftliches Wachstum und individuellen Wohlstand. Allerdings bleiben ökonomische, soziale und politische Friktionen nicht aus. Dennoch sollte die Politik den strukturellen Wandel weder aufhalten noch industriepolitisch (hier) gestalten. Sie sollte keine altbackene Strukturpolitik betreiben. Notwendig ist eine Politik für den Strukturwandel. Ihre Aufgabe besteht darin, für offene Märkte zu sorgen und für die Verlierer wirksame (humankapitalintensive) Hilfe zur Selbsthilfe zu organisieren. Dann haben die gespenstischen Spießgesellen des Populismus ausgespukt.

[1] Der intra-sektorale Strukturwandel beschäftigt sich mit den beruflichen und unternehmerischen Veränderungen in einem Sektor. Er ist Gegenstand eines weiteren Blog-Beitrages.

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