Die schwelende Krise der Europäischen Währungsunion
Organisierte Verantwortungslosigkeit destabilisiert den Euro

„Der Weg zur Hölle ist mit guten Absichten gepflastert.“ (Bernhard von Clairvaux)

Die Krise der Europäischen Währungsunion ist auch eine Krise der Kompetenzverteilung. Das wird an der Dreifach-Krise des Euro – Banken-, Staatsschulden- und Zahlungsbilanzkrise – offenkundig. Viel zu viele haben die Hände in den Taschen anderer, multiples „moral hazard“ blüht,^[1] Kompetenzen werden verwischt. Trotz Fiskalpakt und Bail Out-Verbot sind die Mitglieder in einer Haftungsgemeinschaft gefangen. Wenn aber alle für alles verantwortlich sind, ist niemand für irgendetwas verantwortlich. „Weiche“ Budgetrestriktionen der wirtschaftlichen und politischen Akteure sind das Ergebnis. Die Anreize für Wähler, Politiker, Banken und Tarifpartner sind groß, wirtschaftlich über die Stränge zu schlagen. Wähler und Politiker der Mitglieder der EWU sind ständig in Versuchung, auf Kosten der Anderen zu leben. Banken haben starke Anreize, die Gewinne zu privatisieren und die Staaten für Verluste in Geiselhaft zu nehmen. Die Tarifpartner sind nicht davor gefeit, beschäftigungspolitische Lasten auf Dritte abzuwälzen.

Zuständigkeiten in der EWU

Wie es mit der Europäischen Union weitergeht, hängt auch davon ab, ob und wie die Europäische Währungsunion überlebt. Der Euro hat nur eine Chance, wenn wichtige Felder der Wirtschaftspolitik dezentralisiert werden.^[2] Vertikal verteilte Kompetenzen zwischen Mitgliedsländern und EU-Kommission, die Verantwortung klar zuweisen und nicht verwischen, sind für die EWU überlebenswichtig. Der Bauplan der EWU ist einfach^[3] aber riskant. Ein übermäßiges politisches Interesse an einer gemeinsamen Währung, das bestehende ökonomische Disparitäten beiseite schob und heterogene nationale (wirtschafts-)politische Interessen führten zu dem Himmelfahrtskommando einer „Währung ohne Staat“ (Padoa Schioppa). Das wirtschaftspolitische Konzept hat zwei Eckpunkte: 1) Allein die Geldpolitik ist zentralisiert. Alle anderen Felder der Wirtschaftspolitik sind in nationaler Hand. 2) Das Assignment-Problem ist adressiert. Die EZB ist für Preisniveaustabilität zuständig, die Tarifpartner kümmern sich um die Beschäftigung, der Staat produziert öffentliche Güter.

Auf dem Papier sind die wirtschaftspolitischen Zuständigkeiten in der EWU klar geregelt. Der Gefahr einer fiskalisch getriebenen Inflation soll durch fiskalische Leitplanken begegnet werden. Allerdings haben der Stabilitäts- und Wachstumspakt und das Bail-Out-Verbot nicht gehalten, was sie versprochen haben. Es bleibt abzuwarten, ob der Fiskalpakt tatsächlich mehr Zähne zeigt. Die Systemrelevanz von Banken und Staaten haben die fiskalischen Warntafeln vor exzessiver staatlicher Verschuldung weggefegt. Fiskalische Rettungsschirme haben aus der EWU eine Haftungsgemeinschaft gemacht. Mit dem ESM wurde eine Transferunion installiert. Die EZB hat mit den Target 2-Salden einen monetären Rettungsschirm aufgezogen. Sie hat aber auch das Verbot der monetären Staatsfinanzierung pulverisiert. Mit dem Kauf von Papieren krisengeschüttelter Staaten finanziert die EZB staatliche Verschuldung über die Notenpresse. In der EWU fallen Handlung und Haftung auseinander. Es herrscht organisierte Verantwortungslosigkeit.

Das wirtschaftspolitische Konzept der EWU hat aber auch noch eine andere wichtige Konsequenz, die viel zu wenig beachtet wurde. Die Lohn- und Tarifpolitik trägt die Hauptlast der Anpassung der Mitglieder an asymmetrische Schocks^[4]. Mit einer einheitlichen, stabilitätsorientierten Geldpolitik, sind die monetären Instrumente stumpf geworden. Effiziente fiskalische Leitplanken begrenzen die Wirksamkeit fiskalpolitischer nationaler Aktivitäten. Bei angebotsseitigen asymmetrischen Schocks ist die verminderte monetäre und fiskalische Schlagkraft kein Verlust. Das ist bei asymmetrischen nachfrageseitigen Schocks anders. Die wirtschaftlichen Akteure müssen sich entweder über räumlich mobile Arbeit oder über flexible nationale und regionale Lohnstückkosten an asymmetrische Schocks anpassen. In der EWU ist die Mobilität der Arbeit noch immer gering^[5]. Damit kommt nationalen Lohn- und Tarif-, aktiven und passiven nationalen Arbeitsmarkt- und nationalen (Aus-)Bildungspolitiken eine wichtige Rolle zu.

„Harte“ Budgetrestriktionen

In der EWU müssen sich die wirtschaftlichen Akteure an asymmetrische Schocks mit „internen“ Auf- und Abwertungen anpassen. Dieses Instrument flexibler Lohnstückkosten ist allerdings nur schlagkräftig, wenn die regionalen Arbeitsmärkte funktionsfähig sind. Das scheint aber gegenwärtig nur sehr eingeschränkt der Fall zu sein. Seit Beginn der Euro-Krise gibt es nämlich für die Arbeitslosigkeit in der EWU nur eine Richtung: Stetig nach oben. Auch die regionale Streuung der Arbeitslosenquote gibt keine Entwarnung, im Gegenteil. Sie steigt seit dem Ausbruch der weltweiten Finanzkrise im Jahre 2008 wieder stark an. Regionale, sektorale und berufliche Lohnstrukturen sind nicht flexibel genug, die Arbeit ist räumlich und beruflich zu wenig mobil. Nach wie vor sind die Arbeitsmärkte in den Ländern der EWU in einem desolaten Zustand. Die Langzeitarbeitslosigkeit gewinnt wieder an Boden. Vor allem die Jugend verliert gerade in südeuropäischen Ländern ihre Zukunft. Allein Deutschland ist (noch) eine Ausnahme.

Wie effizient die Akteure auf den Arbeitsmärkten auf (asymmetrische) Schocks reagieren, hängt davon ab, wie „hart“ die Budgetrestriktionen sind. Je weniger es den Tarifpartnern gelingt, beschäftigungspolitische Lasten auf Dritte abzuwälzen, umso härter sind sie. Verfolgt die EZB eine glaubwürdige Politik der Preisniveaustabilität, ist es den Tarifpartnern kaum möglich, Lasten aus exogenen Schocks über den monetären Kanal der Inflation auf die Konsumenten abzuwälzen. Wie glaubwürdig die EZB nach der monetären Staatsfinanzierung noch ist, wird sich schon in naher Zukunft zeigen, wenn es darum geht, das viele billige Geld wieder einzusammeln. Eine glaubwürdige No-Bail-Out-Klausel, die eine Haftungsgemeinschaft verhindert, kann den fiskalischen Kanal verengen. Die Tarifpartner haben Mühe, beschäftigungspolitische Lasten über die fiskalische Schiene der staatlichen Verschuldung auf künftige Steuerzahler zu überwälzen. Der Druck der Anpassung über flexible Löhne und mobile Arbeit bleibt erhalten.

Stärker beitragsäquivalent finanzierte Systeme der Sozialen Sicherung sind ein weiterer wichtiger Schritt hin zu funktionsfähigeren Arbeitsmärkten. Wenn sich Beiträge und Leistungen entsprechen, sind beitragsfinanzierte Aktivitäten der Umverteilung kaum möglich. Die Systeme der Sozialen Sicherung, wie Renten-, Kranken- und Arbeitslosenversicherung, können nicht mehr als Verschiebebahnhof für beschäftigungspolitische Lasten genutzt werden. Der „soziale“ Kanal, über den Lasten auf Dritte abgewälzt werden, ist verstopft. Eine der wichtigsten institutionelle Innovation auf den Arbeitsmärkten sind schließlich dezentrale Lohn- und Tarifverhandlungen. Bei betrieblichen Vereinbarungen orientieren sich die Tarifpartner stärker an der individuellen Ertragssituation der Unternehmen. Zu hohe Abschlüsse führen unmittelbar zu Arbeitslosigkeit. Die Budgetrestriktion für betriebliche Tarifpartner ist „hart“. Es ist nur noch schwer möglich, beschäftigungspolitische Lasten über den tarifpolitischen Kanal auf Dritte abzuwälzen.

Optimale Kompetenzverteilung

Mit dem Euro wurden die Kanäle der Überwälzung von Lasten auf Dritte um eine neue, europäische Dimension erweitert. Nun ist es grundsätzlich möglich, nicht nur nationale, sondern auch europäische „Dritte“ zu belasten. Eine stärke inflationsorientierte Geldpolitik der EZB, eine fiskalische Haftungsgemeinschaft in der EWU, eine europäische Sozialunion oder zentrale europäische Lohn- und Tarifverhandlungen erweitern den europäischen Kreis der „Dritten“. Eine vertikal effiziente Verteilung der wirtschaftspolitischen Kompetenzen kann Abhilfe schaffen und die Kanäle verstopfen. Das ist allerdings leichter gesagt als getan. Die ökonomische Theorie des fiskalischen Föderalismus ermittelt zwei Gruppen von Indikatoren für eine optimale vertikale Kompetenzverteilung: Grenzüberschreitende Spillovers und Größenvorteile einerseits, Heterogenität der Präferenzen und Lernen von den Besten andererseits. Dominieren die Elemente der ersten Gruppe, ist eine stärkere Zentralisierung der Politiken auf den Arbeitsmärkten angesagt, spielen die Elemente der zweiten Gruppe eine größere Rolle, ist Dezentralisierung sinnvoller.

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Die Hauptlast der Anpassung an asymmetrische Schocks in der Europäischen Währungsunion tragen die Arbeitsmärkte. Alles was die europäischen Arbeitsmärkte funktionsfähiger macht, erhöht somit die Chance, dass der Euro in seiner gegenwärtigen Form überlebt. Das bedeutet allerdings nicht, dass arbeitsmarkt-, beschäftigungs- und sozialpolitische Kompetenzen grundsätzlich für eine Zentralisierung sakrosankt sind. Zentralisiert werden sollte aber nur das, was den institutionellen Wettbewerb auf den Arbeitsmärkten in Europa intensiviert. Die vier Grundfreiheiten zählen dazu. Nicht nur Arbeitnehmer, auch Arbeitsplätze werden europaweit mobiler. Der unbehinderte Handel mit Gütern und Diensten härtet die Budgetrestriktion der Tarifpartner. Die Freizügigkeit von Arbeit und Kapital trägt mit dazu bei, dass Arbeitnehmer und Unternehmen mobiler werden und adäquat auf asymmetrische Schocks reagieren. Dieser Fall einer sinnvollen Koordination ist im nord-westlichen Quadranten abgebildet.

Eine Koordination der Politiken auf den Arbeitsmärkten kann aber auch riskant sein (Nord-Ost-Quadrant). Eine europäische Arbeitslosenversicherung^[6] ist ein solcher Fall. Die Idee ist nicht per se schlecht. Bei asymmetrischen Schocks ist ein besserer Risikoausgleich möglich, bei konjunkturellen Einbrüchen kann sie automatisch stabilisieren. Mehr intra-industrieller Handel machen aber den ersten Vorteil, dominante strukturelle Faktoren den zweiten Vorzug zunichte. Damit bleiben nur die Nachteile einer zentralen Arbeitslosenversicherung. Die finanziellen Lasten der Arbeitslosenversicherung lassen sich europaweit auf Dritte abwälzen. Der Anreiz zu „moral hazard“ der Tarifpartner nimmt zu, der Mechanismus interner Auf- und Abwertung wird massiv behindert. Und noch etwas ist negativ. Europa leidet unter asymmetrischen Trends auf den Arbeitsmärkten. Eine europäische Arbeitslosenversicherung degeneriert zu einer Form des Finanzausgleichs. Der Strukturwandel wird blockiert, wirtschaftliches Wachstum gehemmt.

Ganz und gar schädlich wirken europaweit koordinierte Politiken im süd-östlichen Quadranten. Der prominenteste Fall ist die Lohn- und Tarifpolitik. Dieses Verdikt trifft aber auch auf Mindestlöhne und die Arbeitsmarktpolitik zu. Globalisierung und technischer Fortschritt haben die Arbeitsmärkte heterogenisiert. Das gilt seit langem für Sektoren, es trifft für Unternehmen in den Sektoren zu und es stimmt immer öfter auch für Berufe. Die adäquate Antwort auf strukturelle Veränderungen sind stärker dezentrale Lohn- und Tarifpolitiken. Betriebliche Bündnisse für Arbeit waren die erste richtige Antwort, vermehrte betriebliche Vereinbarungen mit Berufsgruppen werden folgen. Die dezentrale lohn- und tarifpolitische Reaktion verhindert steigende Arbeitslosigkeit, stabilisiert die Europäische Währungsunion und gibt der Europäischen Union wieder eine Zukunft. Eine europäische Lohn- und Tarifpolitik würde die Arbeitslosigkeit explodieren lassen, dem Euro endgültig den Garaus machen und die Europäische Union zerstören.

Fazit

Der Zustand der EWU ist weiter kritisch. Die Diagnose lautet: Multiples „moral hazard“. Effizienter verteilte vertikale Kompetenzen können helfen. Flexiblere Arbeitsmärkte stabilisieren den Euro. Sie sind lebenswichtig, solange der Euro eine „Währung ohne Staat“ ist. Die Politik muss adäquat auf die wirtschaftliche und politische Heterogenität reagieren. Zentrale Tarifverhandlungen in Europa, eine europäische Sozial- und Transferunion und eine Finanzpolitik aus Brüssel sind ein tödlicher Cocktail. Mehr dezentrale Wirtschaftspolitik ist das Gebot der Stunde. Das belebt den institutionellen Wettbewerb in der EWU. Eine persistent hohe Arbeitslosigkeit wird gebannt, wirtschaftliches Wachstum in Gang gesetzt. Regionale Aufholprozesse ohne ineffiziente inter-regionale finanzielle Transfers nehmen wieder Fahrt auf. Die wirtschaftliche Basis wird stabiler, die heterogenen Präferenzen der Bürger werden besser getroffen. Ein wettbewerblicher Föderalismus stabilisiert die EWU. Die Gefahr eines Euromageddon wird kleiner.

Fußnoten

[1] Vgl. Berthold, N. (2012), Herakles und die Euro-Hydra. Banken-, Staatsschulden- und Zahlungsbilanzkrisen, in: Wirtschaftliche Freiheit vom 9. Juni 2012

[2] Vgl. Berthold, N. und K. Gründler (2014), Dezentrale Wirtschaftspolitik in Europa. Basis einer stabilen Währungsunion, erscheint in: H.-J. Blanke (Hrsg.), Fiskalunion

[3] Vgl. Berthold, N., Währungspolitischer Murks in Europa. Fehlerhafte Statik, eklatante Baumängel und ordnungspolitische Irrwege, in: Wirtschaftliche Freiheit vom 10. März 2011

[4] Vgl. Berthold, N. (1997), Die Europäische Währungsunion: Ein weiterer Schock für Europa?, in: E. Scharrer (Hrsg.), Schocks und Schockverarbeitung in der Europäischen Währungsunion. Baden-Baden, S. 11ff.

[5] Vgl. Bauer, J., Th. Liebig, J. P. Martin und P. Puhani (2014), Migration as an adjustment mechanism in the crisis? A comparision of Europe and the United States. OECD Social, Employment and Migration Working Papers No. 155. Paris

[6] Vgl. Berthold, N. (2013), Ein giftiger europäischer Cocktail. EU-Kommission plant zentralistische Arbeitslosenversicherung, in: Wirtschaftliche Freiheit vom 7. Oktober 2013