Ungleichheit heute (30)Ungleichheit, Umverteilung und Mobilität Besteht wirtschaftspolitischer Handlungsbedarf?

„Im Allgemeinen besteht die Kunst des Regierens darin, einem Teil der Bevölkerung so viel Geld wie möglich wegzunehmen, um es dem anderen Teil nachzuwerfen.“ (Voltaire)

Es gibt nicht viel, was die Welt immer wieder aufs Neue erregt. Die ungleiche Verteilung der Einkommen zählt dazu. Dabei entwickelt sich die Ungleichheit eher ambivalent. Die Kluft zwischen armen und reichen Ländern wird weltweit kleiner. Allerdings verteilen sich die Einkommen in den Ländern ungleicher. Externe Konvergenz und interne Divergenz gehen Hand in Hand. Die Diskussion um Ungleichheit ist ein politischer Dauerbrenner. Vor allem in Europa wird der Ruf nach mehr staatlicher Umverteilung lauter. Er wird von der moralisierenden Kraft der „Gerechtigkeit“ getrieben. Allokative und politische Risiken und Nebenwirkungen der Ungleichheit spielen eher eine Nebenrolle. In den USA läuft die Diskussion trotz international relativ hoher Ungleichheit anders. Dort steht nicht so sehr die Ergebnis-, sondern die Chancengleichheit vorne auf der verteilungspolitischen Agenda. Nicht die steigende Ungleichheit der Einkommen, sondern die soziale Mobilität ist das Thema, das vor allem die Mittelschicht beschäftigt.

Wirtschaftliche Ungleichheit

Es ist unbestritten, die Einkommen verteilen sich seit einiger Zeit in den meisten entwickelten Ländern ungleicher. Die entscheidende Größe ist das Haushaltseinkommen. Es enthält neben dem Arbeitseinkommen alle anderen Arten von Einkünften der Haushaltsmitglieder, auch Kapitaleinkommen. Bei den Haushaltseinkommen muss zwischen Markt- und verfügbarem Einkommen unterschieden werden. Die Markteinkommen sind die Einkommen vor staatlicher Umverteilung, die verfügbaren Einkommen die Einkommen nach Umverteilung. Vor allem die Markteinkommen verteilen sich seit langem ungleicher. In der angelsächsischen Welt begann der Prozess der Ungleichheit schon Mitte der 70er Jahre. Dagegen entwickelten sich die Einkommen in den anderen Â drei „Welten“ erst ein Jahrzehnt später ungleicher. Das höchste, fast gleiche Niveau der Ungleichheit weisen seit Mitte der 80er Jahre durchgehend die Länder der angelsächsischen und der mediterranen Welt auf. Die Länder der nordischen und kontinentalen Welt spielen bei den Markteinkommen in einer anderen, „gleicheren“ Liga.

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Allerdings entwickeln sich die Ungleichheiten in den Ländern der Welten recht unterschiedlich. In der nordischen Welt fallen seit Mitte der 00er Jahre sowohl Dänemark (stark steigend) als auch Norwegen (stark fallend) aus dem Rahmen. Den stärksten Anstieg der Ungleichheit in der angelsächsischen Welt weisen nicht die USA auf. In Großbritannien stieg die Ungleichheit noch stärker. Den höchsten Anstieg der Ungleichheit in den Ländern der kontinentalen Welt weist Deutschland auf. Es unterscheidet sich kaum von Frankreich, dem langjährigen Spitzenreiter der Marktungleichheit. In der mediterranen Welt hält Portugal die Spitze der Ungleichheit. Den größten Anstieg verzeichnete Spanien in der Zeit des enormen wirtschaftlichen Aufschwungs in den 90er Jahren. Die Euro-Krise hat allerdings die Ungleichheit noch einmal verstärkt. In den Welten entwickelt sich die Ungleichheit der Markteinkommen durchaus unterschiedlich.

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Über die Ursachen ungleicher Markteinkommen herrscht unter Ökonomen keine Einigkeit. Es tobt ein „Krieg der Modelle“. Die Fronten sind unübersichtlich. Unbestritten ist: Vor allem Globalisierung, Technologie und Institutionen treiben die Ungleichheit. Die ersten beiden können erklären, warum die Ungleichheit der Markteinkommen in allen vier Welten in den letzten Jahrzehnten gestiegen ist. Globalisierung und technischer Fortschritt erhöhen den Wohlstand aller. Allerdings meinen sie es mit den unteren Einkommen weniger gut als mit den oberen. Die Unterschiede in den einzelnen Ländern resultieren aus unterschiedlichen institutionellen Arrangements. Das gilt nicht nur für die demographische Entwicklung, es trifft auch für die Arrangements auf den nationalen Arbeitsmärkten zu. National ungleiche Entwicklungen in den Arbeitszeiten von Hoch- und Niedriglöhnern, des strukturellen Wandels, der Frauenerwerbsquote, der Haushaltsgröße und der Homogamie tragen dazu bei, dass Länder unterschiedlich stark vom Trend abweichen.

Staatliche Umverteilung

Die ungleiche Verteilung der Markteinkommen löst bei der Politik umverteilungspolitische Reflexe aus. Überall fordert die Politik (noch) mehr Umverteilung von oben nach unten. Nur: Was ist eigentlich schlecht an marktlicher Ungleichheit? Orientiert man sich an der ökonomischen Effizienz, gibt es „gute“ und „schlechte“ Ungleichheit. „Gut“ ist sie, wenn sie Anreize setzt, verstärkt in Human- und Realkapital sowie technisches Wissen zu investieren. „Schlecht“ ist sie, wenn sie entsteht, weil fehlende wettbewerbliche Strukturen auf den Märkten zu monopolistischen Renten führen. Tatsächlich wird die Forderung nach mehr Umverteilung aber zumeist nicht allokativ begründet, sondern mit mehr „Gerechtigkeit“. Gerechtigkeit ist keine ökonomische, sie ist eine philosophische Kategorie. Normative Kriterien dominieren. Was gerecht ist, hängt stark vom Standpunkt des Betrachters ab. Eine Einigung ist bei individuellen Werturteilen schwer möglich. Allerdings gibt es ein allgemein akzeptiertes Werturteil: Die Garantie eines Existenzminimums.

Die Realität sieht anders aus. Überall wird mehr umverteilt, als notwendig wäre, Armut wirksam zu bekämpfen. Der Grund ist ein polit-ökonomischer. Staatliche Umverteilung ist in Demokratien auch ein Parameter der Politiker im Wettbewerb auf den Wählerstimmenmärkten. Allerdings verteilen die Politiker in den vier Welten unterschiedlich viel um. In der nordischen Welt wird traditionell mehr als anderswo umverteilt, obwohl die Markteinkommen weniger ungleich verteilt sind. Beides trifft auch für die Länder der kontinentalen Welt zu. Allerdings fällt dort die Umverteilung nicht nur geringer aus als in den nordischen Ländern. Die Politik hat auch weniger stark auf den Anstieg der marktlichen Ungleichheit reagiert. In der mediterranen und angelsächsischen Welt wird am wenigsten umverteilt. Die angelsächsischen Länder haben schnell und spürbar auf die steigende Ungleichheit reagiert. Das war in der mediterranen Welt anders. Dort reagierte die Politik nur mit Verzögerung auf die steigende Ungleichheit der Markteinkommen. Erst ab der Jahrtausendwende verteilte sie mehr um.

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Die Verteilung der verfügbaren Einkommen ist überall weniger ungleich als die Verteilung der Markteinkommen. An der Spitze der Ungleichheit ändert sich allerdings wenig. Die angelsächsische Welt ist noch ungleicher als die mediterrane. In beiden Welten sind die Markteinkommen und die verfügbaren Einkommen am ungleichmäßigsten verteilt. Die Unterschiede in der Ungleichheit sind aber gering. Am gleichmäßigsten sind die verfügbaren Einkommen in der nordischen Welt verteilt. Die kontinentale Welt folgt mit gewissem Abstand. Den Ländern der nordischen Welt gelingt es mit umverteilungspolitischen Aktivitäten, die Rangfolge der Ungleichheit der Markteinkommen umzukehren. Von der These der stark wachsenden Ungleichheit bleibt in den nordischen und kontinentalen Ländern nicht viel, wenn man auf die Verteilung der verfügbaren Einkommen schaut. Das ist in den mediterranen und angelsächsischen Ländern anders. Dort steigt nicht nur die Ungleichheit der Markt-, sondern auch die der verfügbaren Einkommen.

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Soziale Mobilität

Die Ungleichheit der Markteinkommen steigt an, die staatliche Umverteilung nimmt zu, an der Verteilung der verfügbaren Einkommen ändert sich wenig. Dieses Muster gilt für nordische und kontinentale Welten. Es trifft nicht für die mediterranen und angelsächsischen Länder zu. Dort hält die staatliche Umverteilung mit der steigenden Ungleichheit der Markteinkommen nicht Schritt. Das kann zum einen daran liegen, dass die Nachfrage ärmerer Schichten nach staatlicher Umverteilung gering ist. Die signifikant geringere Wahlbeteiligung ärmerer Schichten ist ein Indikator. Es ist auch denkbar, dass die Stimmen der Reicheren im politischen Prozess mehr wert sind als die Stimmen der Ärmeren. Die Wähler fragen staatliche Umverteilung zum anderen aber vielleicht auch deshalb weniger nach, weil die Präferenz für (Ergebnis-)Gleichheit wenig, die für (Chancen-)Gleichheit dagegen stark ausgeprägt ist. Das dürfte der Fall sein, wenn ärmere Wähler fest davon überzeugt sind, dass sie oder ihre Kinder gute Chancen haben, sozial aufzusteigen.

In den angelsächsischen Ländern scheint der Wunsch nach Chancengleichheit stärker ausgeprägt als anderswo. Von Ergebnisgleichheit und Umverteilung halten sie eher weniger. Vor allem in den USA ist der Glaube nach wie vor groß, vom Tellerwäscher zum Millionär aufsteigen zu können. Auch die Hoffnung, dass es die eigenen Kinder einmal besser haben werden, ist noch immer weit verbreitet. Tatsächlich ist aber weder die berufliche (intra-generative) noch die inter-generative Mobilität sehr ausgeprägt. Sie ist eine gepflegte Illusion. Die USA befindet sich unter den reichen Ländern eher im Hinterfeld. Ganz vorne sind die nordischen Länder, die aber auch mehr als alle anderen umverteilen. Allerdings setzen sie weniger auf direkte, monetäre Umverteilung über Steuern und Transfers. Sie verteilen stärker indirekt um, indem sie in vieles (Kindergärten, Schulen etc.) investieren, das Humankapital fördert. Auf diesem Weg erhöhen sie die soziale Mobilität. Damit werden eine gleichmäßigere Verteilung und ein hohes wirtschaftliches Wachstum möglich. Der Zielkonflikt zwischen Allokation und Verteilung wird entschärft.

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Was treibt die soziale Mobilität? Bildung, Familie und Arbeitsmärkte sind die neuralgischen Punkte. Private und staatliche Investitionen in Humankapital erhöhen die soziale Mobilität. Eine geringere Streuung der Qualität der Schulen wirkt in dieselbe Richtung. Ebenfalls positiv ist alles, was die soziale Segregation verringert. So wird auch für ärmere Schichten der Zugang zu den Institutionen der Bildung leichter. Ebenfalls positiv auf die soziale Mobilität wirken stabile Familienstrukturen. Kinder, die in Familien mit zwei Elternteilen aufwachsen, haben bessere berufliche Aufstiegschancen. Ein gut ausgebautes staatliches Kindergarten- und Schulsystem kann allerdings den negativen Einfluss instabiler Familien verringern. Positiv auf die soziale Mobilität wirkt auch ein funktionierender Arbeitsmarkt. Er führt zu stabileren Beschäftigungsverhältnissen gerade auch einfacher Arbeit im forcierten strukturellen Wandel. Die populäre These des Princeton-Ökonomen Alan B. Krueger allerdings, dass gleichmäßiger verteilte Einkommen die soziale Mobilität erhöhen („Great Gatsby“-Kurve), steht empirisch auf tönernen Füßen.

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Politischer Handlungsbedarf

Wer die ungleiche Verteilung der Einkommen verringern will, ohne große allokative Risiken einzugehen, sollte weniger auf monetäre staatliche Umverteilung setzen. Die sind allerdings nach wie vor notwendig, um ein Existenzminim zu garantieren. Er sollte vielmehr alles tun, die soziale Mobilität zu fördern. Die wichtigsten Ansatzpunkte liegen auf der Hand: Stabilere Familien, bessere Schulen und flexiblere Arbeitsmärkte. Zweierlei kann helfen, Familien zu stabilisieren. Flächendeckende Kindergrippen, Kindergärten und Ganztagsschulen sind das eine. Flexiblere Arbeitszeit-Modelle sind das andere. Beides trägt dazu bei, dass sich Beruf und Familie leichter vereinbaren lassen. Dabei tun sich zwei Probleme auf: 1) Wie stark soll sich der Staat an der Finanzierung der Investitionen in Humankapital beteiligen? Die Diskussion um Gebühren für Kindergärten und Studium ist kontrovers.Â 2) Wie intensiv soll sich der Staat in die Erziehung der Kinder einmischen? Die Diskussion um das Betreuungsgeld wird hierzulande nicht weniger erregt geführt.

Die Qualität der Schulen lässt sich nur mit einem ganzen Bündel von Maßnahmen verbessern. Das zeigt zumindest die internationale Bildungsforschung. Ein wichtiges Element ist die nicht zu frühe Trennung der Schüler im Schulsystem. Damit Schulen kein „Rosinenpicken“ betreiben und bessere Schüler bevorzugt aufnehmen, sollten daneben die staatlichen finanziellen Zuweisungen an die Schulen für schlechtere Schüler höher dotiert sein. Das niederländische „Formula-Funding“-Programm zeigt, wie es gehen könnte. Ein drittes Element könnten Bildungsgutscheine sein. Sie entfalten ihre Wirkung aber nur, wenn sie mit „Formula-Funding“ kombiniert werden. Dann allerdings schlagen sie zwei Fliegen mit einer Klappe: Die Segregation der Schüler nach sozio-kulturellem und ökonomischem Hintergrund wird verringert, der Wettbewerb zwischen den Schulen intensiviert. Schulen werden aber auch besser, wenn es auch die Lehrer werden. Der Staat muss deshalb dafür Sorge tragen, dass die Lehrer besser ausgebildet werden. Schließlich erhöht auch eine intensivere Betreuung der Schüler die Qualität der Schulen.

Ein anderer wichtiger Baustein für eine höhere soziale Mobilität sind flexible Arbeitsmärkte. Der berufliche Aufstieg hängt ganz wesentlich davon ab, wie stabil die individuelle Beschäftigung ist. Eine stabile Beschäftigung entscheidet durch „training on the job“, wie sich die individuelle Arbeitsproduktivität und damit die Arbeitseinkommen entwickeln. Alle Unterbrechungen durch Arbeitslosigkeit hinterlassen Narben in der individuellen Karrierebiographie. Die Gefahr von Arbeitslosigkeit ist gering, wenn Löhne, Lohnstrukturen und Arbeitszeiten flexibel und die Arbeitnehmer räumlich und beruflich mobil sind. Den Tarifvertragsparteien fällt die Aufgabe zu, für solche Bedingungen zu sorgen. Aber auch der Staat kann helfen, die Beschäftigung zu stabilisieren. Die nordischen Länder haben gezeigt, dass eine Politik der „Flexicurity“ dazu beitragen kann, die Arbeitslosigkeit gering zu halten. Ein geringer Kündigungsschutz, eine großzügige Arbeitslosenversicherung, eine effiziente aktive Arbeitsmarktpolitik und dezentrale Tarifverhandlungen auf betrieblicher Ebene sind die wichtigsten Zutaten einer solchen Politik.

Fazit

Die traditionelle Antwort auf mehr wirtschaftliche Ungleichheit ist mehr monetäre staatliche Umverteilung. Wirklich effizient ist allerdings eine solche Lösung in der Regel nicht. Alle Steuer-Transfer-Systeme haben allokative Risiken und Nebenwirkungen. Die Arbeitslosigkeit nimmt zu, das wirtschaftliche Wachstum leidet. Oft ist diese konventionelle Form der staatlichen Umverteilung nicht nur effizienzverschlingend, sie ist auch distributiv nur „Handelsklasse C“. Die Logik demokratischer Ordnungen verhindert, dass in erster Linie von „Reich zu Arm“ umverteilt wird. Der politische Wettbewerb erzwingt primär eine Umverteilung in der Mittelklasse von den „nicht ganz Reichen zu den nicht ganz Armen“ (Bernhard Külp). Das Grundübel liegt darin, dass zumeist Ergebnisgleichheit angestrebt wird. Der Zielkonflikt zwischen Allokation und Verteilung kann allerdings verringert werden, wenn verstärkt Chancengleichheit angepeilt wird. Das adäquate Instrument ist mehr soziale Mobilität. Setzt man an den wichtigsten Treibern der sozialen Mobilität an, schlägt man zwei Fliegen mit einer Klappe: Die Ungleichheit sinkt und das wirtschaftliche Wachstum steigt.

Beiträge der Serie “Ungleichheit heute“:

Marcus Fraaß: Vermögensmobilität. Sind wir noch selbst unser Glückes Schmied?

Marcus Fraaß: Beamte und Selbstständige – die Stars der Vermögensverteilung. Welche Personengruppen besitzen das höchste Vermögen?

Norbert Berthold: Warum wird nicht noch viel mehr umverteilt?

Marcus Fraaß: Die Treiber der Vermögensungleichheit. Warum besitzen 10 % der Bevölkerung mehr als die Hälfte des Vermögens?

Thomas Apolte: Lohngefälle und Bildung in der offenen Gesellschaft

Norbert Berthold: Wie ungleich ist die Welt? Mythen, Fakten und Politik

Norbert Berthold: Rettet den Kapitalismus vor den Kapitalisten. Thomas Piketty auf den Spuren von Karl Marx.

Marcus Fraaß: Wie ungleich ist die Vermögensverteilung in Deutschland? Noch ungleicher als die Einkommensverteilung

Norbert Berthold: Staatliche Umverteilung und soziale Mobilität. Eine verteilungspolitische Fata Morgana?

Norbert Berthold: Die “Great Gatsby“-Kurve. Mehr als politische Progaganda?

Norbert Berthold: Des Läba isch koin Schlotzer. Ein bedingungsloses Grundeinkommen ist grober Unfug.