Ungleichheit heute (10)Der Staat pflügt die Verteilung umDas ist nicht ohne Risiken

„Das Spielfeld der Starken, auf dem sie die Schwachen an die Wand spielen, ist die Politik – nicht der Markt!“ (Gerhart Raichle)

Für viele Bürger ist es ein Ärgernis. Die Einkommen verteilen sich immer ungleicher. Ein Ende der Ungleichheit ist nicht in Sicht. Der Widerstand gegen diese Entwicklung wächst. Die Ansicht verbreitet sich, es gehe nicht mehr „gerecht“ zu. Dieser Vorwurf lässt die Politik nicht kalt. Sie hält verteilungspolitisch dagegen. Das tut sie aber nicht nur, weil es sozial „gerecht“ ist. Oft ist Umverteilung auch interessenpolitisch „opportun“. Staatliche Umverteilung und „soziale Gerechtigkeit“ sind immer öfter zwei Paar Schuhe. Eine Korrektur ungleich verteilter Markteinkommen steht auf der Agenda aller politischen Parteien. Steuern und finanzielle Transfers sind die wichtigsten umverteilungspolitischen Werkzeuge. Aber auch Sachleistungen mit distributiv nebulösem Charakter spielen eine oft unterschätzte Rolle. Mit beiden Instrumenten pflügt der Staat die Verteilung um.

Staatliche Umverteilung

Die Daten der distributiv turbulenten Zeiten seit Mitte der 80er Jahre sprechen eine klare Sprache. Überall hat der Staat mit dem Steuer-Transfer-System die ungleiche Verteilung der marktlichen Haushaltseinkommen umgekrempelt. Die verfügbaren Einkommen der Haushalte nach Steuern und Transfers streuen weniger stark als die Markteinkommen. Das Steuer-Transfer-System wirkt überall progressiv. Höhere Markteinkommen werden steuerlich stärker belastet als niedrigere. Die monetären und realen Transfers kommen geringeren Einkommen eher zugute als höheren. Allerdings wirken sich die umverteilungspolitischen Aktivitäten in den einzelnen Ländern unterschiedlich stark aus. Ein Blick auf die Zeit der späten 00er Jahre belegt dies. Am stärksten korrigierte die Politik die Marktverteilung in den skandinavischen Ländern, aber auch in Deutschland und Großbritannien kam es zu größeren distributiven Umwälzungen. In den USA fielen die umverteilungspolitischen Korrekturen dagegen weniger stark aus.

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Der Blick der OECD auf die Daten ist allerdings verengt. Es werden nur distributive Schnappschüsse für einzelne Jahre geliefert. Die Entwicklung der Ungleichheit im Zeitverlauf kommt zu kurz. Die empirischen Untersuchungen des Würzburger Ökonomen Alexander Brunner beheben diesen Mangel, wegen fehlender Daten aber leider nur für einige wenige Länder. Die Ergebnisse sind eindeutig. Am stärksten verringerte das Steuer-Transfer-System in Deutschland die Ungleichheit der Markteinkommen, immer gemessen am Gini-Koeffizienten. Sie verringerte sich in der Zeit zwischen 1982 und 2008 im Schnitt um über 40 %. Aber auch in Großbritannien und Australien verringerte die Politik der Umverteilung die Gini-Koeffizienten um über 30 %. Am wenigsten reduzierten die Steuer-Transfer-Systeme in den USA und in der Schweiz die ungleich verteilten Markteinkommen. Die Werte lagen nur bei etwa 20 %. Am aktuellen Rand gehen sie in den USA noch weiter zurück, in der Schweiz nehmen sie allerdings zu.

Sinkende Intensität?

Auch die OECD kritisiert, dass der umverteilende Effekt von Steuern, Sozialabgaben und Transfers seit Mitte der 90er Jahre sinkt. Zwar ist das gesamte finanzielle Volumen der Umverteilung in vielen Ländern gestiegen. Trotzdem reichte es oft nicht aus, den starken Anstieg der Ungleichheit der Markteinkommen der Haushalte wettzumachen. Das hat mit zweierlei zu tun: Zum einen wirken Steuern und Sozialabgaben weniger progressiv. Der Trend ging lange zu niedrigeren Sätzen der Einkommensteuer. Auch wird ein größerer Teil der Sozialausgaben über regressiv wirkende Sozialabgaben finanziert. Zum anderen sind viele Sozialleistungen weniger progressiv. Zumutbarkeitskriterien wurden verschärft, die Großzügigkeit der Leistungen wurde verringert, Leistungsberechtigte verloren ihre Ansprüche. Die Verteilung der verfügbaren Haushaltseinkommen wurde ungleicher.

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Die distributiven Vermutungen der OECD sind umstritten. Der Wirkungsgrad staatlicher Umverteilungspolitik über Steuern und Transfers entwickelte sich unterschiedlich. Das gilt zumindest für die Länder, für die CNEF-Daten vorliegen. Danach hat sich der Wirkungsgrad der Steuer-Transfer-Systeme zumindest in Deutschland, Großbritannien und der Schweiz nicht verschlechtert. Das war für Deutschland nicht immer so. Die Wiedervereinigung senkte den Wirkungsgrad. Bis Anfang der 00er Jahre stieg er an. Seither ist er leicht rückläufig, liegt aber immer noch bei 40 %. In der Schweiz scheint der Wirkungsgrad am aktuellen Rand zu steigen. Diese Entwicklung gilt nicht für die USA. Dort kann das Steuer-Transfer-System die hohe Ungleichheit der Markteinkommen immer weniger kompensieren. Die sehr ungleich verteilten Einkommen vor Steuern und Transfers schlagen immer stärker auf die Verteilung der verfügbaren Einkommen durch.

Induzierte Mobilität

In einer Demokratie ist die Politik ständig versucht, ungleich verteilte Markteinkommen zu korrigieren. Das Steuer-Transfer-System ist ein beliebtes Mittel. Eine solche Politik ist aber nicht ohne Risiken. Geht die Politik distributiv sehr aggressiv zu Werke, läuft sie Gefahr, dass Ärmere und Reichere ihre Ränge auf der Einkommensleiter tauschen. Im ungünstigsten Fall ändert sich an der Ungleichheit der Einkommen nichts. Die Empirie weist in die vermutete Richtung. Es existiert ein positiver Zusammenhang zwischen dem Grad der Progressivität der Umverteilung und der dadurch ausgelösten Einkommensmobilität (Rangtausch). Einige Länder, wie etwa Australien, können umverteilungspolitisch aggressiver agieren, ohne dass es gleich zu einem Rangtausch kommt. Andere, wie etwa die Schweiz, laufen eher Gefahr. Über die konkreten Gründe für die positiven Korrelation und die Unterschiede in den Niveaus der Länder herrscht noch weitgehend Unklarheit.

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Ein Schlaglicht auf diese Problematik wirft eine Studie der St. Gallener Ökonomen Monika Bütler und Christian Marti. Die schweizerische Umverteilungspolitik (Steuern, Transfers, allgemeine Staatstätigkeit (Sicherheit, Bildung, Service public)) pflügt die Primärverteilung der Markteinkommen gründlich um. Leidtragende sind die mittlere und obere Mittelschicht. Große Teile des erwerbstätigen Mittelstandes finden sich nach Umverteilung in der Nähe der Grenze zur „Unterschicht“ wieder, dem Nutznießer der Umverteilung. Da die Einkommensunterschiede in der schweizerischen Mittelschicht nicht sehr groß sind, wirkt der „Umverteilungshebel“ besonders stark. Die Gefahr, dass es im Zuge der Umverteilung zu einem Rangtausch zwischen dem unteren Mittelstand und der „Unterschicht“ kommt, ist somit in der Schweiz relativ groß. Der Leistungsbereitschaft tut dies nicht gut.

„Erweitertes“ Einkommen

Das dominante Instrument der Politik einer gezielten staatlichen Umverteilung sind die Geldleistungen. Sie beliefen sich in den OECD-Ländern zur Mitte der 00er Jahre auf über 11 % des Bruttosozialproduktes. Daneben operiert die Politik aber auch mit Realleistungen. Dafür gaben die OECD-Länder zur selben Zeit über 13 % des BSP aus. Vor allem in den skandinavischen und angelsächsischen Ländern dominieren die Real- die Geldtransfers. In Deutschland halten sich beide Leistungen in etwa die Waage. Realleistungen sind vor allem im Bereich der Erziehung und Gesundheit relevant. Aber auch im sozialen Wohnungsbau, der Familienpolitik und bei Nothilfen für ältere Bürger kommen Realtransfers zum Einsatz. Mit diesen Leistungen verfolgt die Politik zwar nicht direkt distributive Ziele, dennoch beeinflusst sie die Verteilung der Haushaltseinkommen.

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Wie Realtransfers, die oft den Charakter öffentlicher Gütern haben, auf die Einkommensverteilung wirken, ist empirisch schwierig zu ermitteln. Erste Ergebnisse zeigen aber, dass ihr Einfluss in den OECD-Ländern wohl erheblich ist. Mit Realtransfers wurde die Ungleichheit im Schnitt um über 20 % verringert. Vor allem in angelsächsischen Ländern war der Wirkungsgrad der Realtransfers noch höher. Nicht alle Realtransfers verringern allerdings die Ungleichheit gleich. Der größte ungleichheitsreduzierende Effekt geht von den Leistungen im Bereich der Erziehung und Gesundheit aus. Werden sie gezielt für untere Einkommensschichten eingesetzt, ist die Wirkung auf die Einkommensverteilung am größten. Das Gewicht von Realtransfers hat sich in den 00er Jahren kaum verändert. Über die optimale Kombination von Geld- und Realtransfers wird allerdings noch spekuliert.

Fazit

Es ist eine ökonomische Binsenweisheit: Technologie, Globalisierung und Präferenzen treiben die Verteilung der Markteinkommen in die Ungleichheit. Die Akteure hinter dieser Entwicklung der Primäreinkommen sind Unternehmen und Haushalte. Ein anderer wichtiger Akteur im Verteilungskampf ist der Staat. Mit dem Steuer-Transfer-System pflügt er die Primärverteilung gründlich um. Die Motive sind mehr „soziale Gerechtigkeit“ und eine opportunistische Interessenpolitik. Überall ist die Sekundärverteilung gleichmäßiger als die Primärverteilung der Einkommen der Haushalte. Der Weg zu gleichmäßiger verteilten verfügbaren und „erweiterten“ Haushaltseinkommen ist nicht ohne Risiken. Die Gefahr, dass es zu einem Rangtausch auf der Einkommensleiter kommt, ist bei intensiver Umverteilungspolitik groß. Das schwächt die Leistungsbereitschaft und macht alle ärmer.

Literatur:

Bütler, M. und Chr. Marti (2012), Staatliche Steuern und Transfers und ihre Folgen für den Mittelstand, in: P. Schellenbauer und D. Müller-Jentsch (Hrsg.): Der strapazierte Mittelstand. Zürich, S. 149 – 178

Brunner, A. (2012), Einkommensverteilung in Deutschland – Theoretische Überlegungen, empirische Befunde, wirtschaftspolitische Implikationen. Hamburg

OECD Hrsg. (2011), Divided We Stand – Why Inequality Keeps Rising. Paris

Beiträge der Serie “Ungleichheit heute“:

Norbert Berthold: Der amerikanische Traum. Bremst Ungleichheit die soziale Mobilität?

Norbert Berthold: Die Ungleichheit wird männlicher. Was verändert die Verteilung?

Norbert Berthold: Krieg der Modelle – Technologie oder Institutionen?

Michael Grömling: Einkommensverteilung – Vorsicht vor der Konjunktur!

Norbert Berthold: Die deutsche „Mitte“ ist stabil. Wie lange noch?

Eric Thode: Die Mittelschicht schrumpft – Wo liegt der Handlungsbedarf?

Norbert Berthold: Geringe Stundenlöhne, kurze Arbeitszeiten. Treiben Frauen die Ungleichheit?

Norbert Berthold: Deutschland wird ungleicher. Was sagt die Lohnverteilung?

Simon Hurst: Der Staat strapaziert die Schweizer Mittelschicht