Ungleichheit heute (21)Staatliche Umverteilung und soziale MobilitätEine verteilungspolitische Fata Morgana?

„Socialism is the arithmetic of envy, masquerading as the mathematics of justice“ (Winston Churchill)

Der Hype um das Buch „Kapital im 21. Jahrhundert“ von Thomas Piketty zeigt, die Verteilungsfrage hat Hochkonjunktur. Das gilt vor allem für die USA, weniger für Europa. Es ist aber nicht so sehr die ungleiche Verteilung von Einkommen und Vermögen, die Amerika beunruhigt. In den USA akzeptieren alle sozialen Schichten schon immer mehr Ungleichheit als anderswo. Auch liegen die distributiven tektonischen Verschiebungen schon über ein Vierteljahrhundert zurück. Es ist eher die Angst, unsanft aus dem „amerikanischen Traum“ aufzuwachen. Auch sehr ungleich verteilte Einkommen – und Vermögen – werden akzeptiert, wenn alle eine realistische Chance haben, vom „Tellerwäscher zum Millionär“ aufsteigen zu können. Deshalb war die „Great Gatsby“-Kurve ein Schock für die USA. Eine geringe soziale Mobilität ließ die hohe Ungleichheit in einem anderen Licht erscheinen. Die Politik nutzte die Chance und zimmerte aus der Korrelation von wirtschaftlicher Ungleichheit und sozialer Mobilität ohne viel Federlesens eine Kausalität. Doch ist es wirklich sinnvoll, soziale Immobilität mit mehr Umverteilung zu bekämpfen?

Mosaiksteine einer Theorie

Es scheint auf den ersten Blick eindeutig: Ungleich verteilte Einkommen behindern die soziale Mobilität. Ärmere Eltern haben geringere finanzielle Möglichkeiten, in das Humankapital ihrer Kinder zu investieren als reichere. Das zeigt sich nicht nur in der Qualität der frühkindlichen Bildung. Es setzt sich auch bei der Qualität der Schulen fort, wenn der Schulbesuch kostet. Die räumliche Segregation verstärkt diesen Effekt. Schlechtere Schulen sind oft in ärmeren Wohngegenden. Auch haben ärmere Eltern nicht die finanziellen Mittel, um ihre Kinder mit außerschulischen Hilfen, wie Nachhilfeunterricht etc., zu unterstützen. Das alles macht den späteren Weg in weiterbildende Schulen und Hochschulen beschwerlicher. Die Anreize ärmerer Eltern sind geringer, adäquat in das Humankapital ihrer Kinder zu investieren. Mit allen diesen Schwierigkeiten haben reichere Eltern viel weniger zu kämpfen. Damit haben Kinder ärmerer Eltern geringere Chancen sozial aufzusteigen, Kinder reicherer Eltern müssen weniger befürchten abzusteigen.

Tatsächlich ist die Realität komplizierter. Die soziale Mobilität hängt von mehr ab als dem Geld. Es sind nicht nur die kognitiven Fähigkeiten, die den späteren beruflichen Erfolg bringen. Es ist ein ganzes Bündel von Faktoren, wie die Arbeitsethik, die Motivation, die Fähigkeit, Anweisungen von Vorgesetzten zu befolgen oder aber auch Geduld und Hartnäckigkeit, das über individuellen beruflichen Erfolg oder Misserfolg entscheiden. Diese nicht-kognitiven Fähigkeiten haben sich empirisch als mindestens so wichtig wie die kognitiven herausgestellt. Daneben spielen noch weitere Faktoren eine wichtige Rolle: Die geerbten Gene, das elterliche Umfeld, die Stabilität der Familienstrukturen, die Qualität der Nachbarschaft, die Güte der Schulen und die Breite und Tiefe sozialer Netzwerke sind nur einige Größen. Alle diese Faktoren sind mit dem Einkommen korreliert. Es sind somit nicht allein ungleich verteilte Einkommen, sondern auch diese Vielzahl von Faktoren, die über die soziale Mobilität mitbestimmen.

Die „Great Gatsby“-Kurve führt in die Irre, empirisch und wirtschaftspolitisch. Es ist ein ganzes Bündel von Faktoren, das die soziale Mobilität beeinflusst. Ungleich verteilte Einkommen sind nur ein Faktor unter vielen und nicht der wichtigste. Die USA sind das beste Beispiel. Die Einkommen verteilten sich in den 80er und 90er Jahre spürbar ungleicher als anderswo. Der primäre Treiber waren explodierende Top-1 %-Einkommen. Die Chetty-Studie hat allerdings gezeigt, dass sich trotz wachsender Einkommensungleichheit die inter-generative Mobilität in den USA in der Zeit danach kaum verändert hat. Sie war und ist aber im internationalen Vergleich relativ niedrig. Auch empirische Untersuchungen auf lokaler amerikanischer Ebene zeigen, dass ungleich verteilte Einkommen und inter-generative Mobilität nur wenig oder gar nicht korreliert sind (Deirdre Bloome). Es war nicht festzustellen, dass die soziale Mobilität in den Bundesstaaten besonders stark zurückging, in denen die Ungleichheit der Einkommen am stärksten anstieg.

Wer den Blick allein auf den Zusammenhang von ungleich verteilten Einkommen und inter-generativer Mobilität wirft, sitzt möglicherweise einer Scheinkorrelation auf. Ein Blick auf die nordischen Länder zeigt das Problem. Diese Staaten haben im internationalen Vergleich relativ gleichmäßig verteilte Einkommen und eine hohe soziale Mobilität. Es steht aber zu vermuten, dass beide Größen von einem dritten Faktor beeinflusst werden. Ein potenter Kandidat ist die staatliche Bildungspolitik. Die skandinavischen Länder setzen schon seit vielen Jahrzehnten auf verstärkte Investitionen in Humankapital. Dabei machen sie sich die empirische Erkenntnis zu nutze, dass möglichst früh im Lebenszyklus in Bildung investiert werden sollte. Die Bildungsrenditen sind in diesem Falle auch deshalb besonders hoch, weil die Investitionen die Grundlage schaffen, die es Individuen besser ermöglicht, sich kognitive und nicht-kognitive Fähigkeiten anzueignen. Eine solche Politik schlägt zwei Fliegen mit einer Klappe: Die Einkommen werden gleichmäßiger verteilt und die inter-generative Mobilität kommt in Schwung.

Einige empirische Anhaltspunkte

Der politische „Erfinder“ der „Great Gatsby“-Kurve, der Princeton-Ökonom Alan B. Krueger, vertritt nach wie vor die Meinung, dass eine gleichmäßigere Verteilung der Einkommen zu größerer sozialer Mobilität beiträgt. Staatliche Umverteilung sei ein adäquates Mittel, zwei Ziele simultan zu erreichen: Mehr wirtschaftliche Gleichheit und mehr soziale Mobilität. Das aufgezeigte komplexe Beziehungsgeflecht zwischen den beiden Größen mahnt allerdings zur wirtschaftspolitischen Vorsicht. Scheinkorrelationen und ungeklärte Kausalitäten pflastern den steinigen Weg. Es gibt allerdings eine Möglichkeit, einige Anhaltspunkte zu finden, wie wirksam umverteilungspolitische Maßnahmen sind, die soziale Mobilität auf Vordermann zu bringen. Ein Vergleich der „Great Gatsby“-Kurven vor und nach staatlicher Umverteilung liefert erste empirische Hinweise. Aus den Daten über die nationalen Markt- und verfügbaren Einkommen lassen sich jeweils GINI-Koeffizienten ermitteln. Die Differenz aus beiden GINIS sind die Umverteilungsaktivitäten. Damit ist es auch möglich, den Zusammenhang von staatlicher Umverteilung und sozialer Mobilität graphisch darzustellen.

– zum Vergrößern bitte auf die Grafik klicken –

Auf den ersten Blick scheint etwas dran an der These, dass mehr staatliche Umverteilung mit einer höheren sozialen Mobilität einhergeht. In vielen Ländern, in denen in der Vergangenheit mehr umverteilt wurde, sind die Individuen inter-generativ mobiler. Das gilt nicht nur für die ausgewählten 22 Länder in der originären Analyse des kanadischen Ökonomen Miles Corak. Es trifft auch zu, wenn in dieser Auswahl nur die OECD-Länder berücksichtigt werden. Wohlgemerkt handelt es sich dabei um eine Korrelation, nicht um eine Kausalität. Die Situation ändert sich, wenn bei den OECD-Ländern die nordischen Staaten ausgeklammert werden. Bei diesen Ländern wird vermutet, dass die staatliche Bildungspolitik der eigentliche Treiber von wirtschaftlicher Ungleichheit und sozialer Mobilität ist. Staatliche Umverteilung und inter-generative Mobilität sind dann nicht mehr korreliert. Das gilt auch, wenn neben den skandinavischen Ländern das wirtschaftlich weniger entwickelte Chile ausgeklammert wird. Es spricht deshalb vieles dafür, dass staatliche Umverteilung und inter-generative Mobilität nicht korreliert sind.

Allerdings sind das nicht mehr als erste empirische Anhaltspunkte. Eine sorgfältige Analyse muss die umverteilungspolitischen Aktivitäten in ihre konkreten Bestandteile zerlegen. Das geben die Daten im Augenblick aber (noch) nicht her. Nicht alles, was in den „Solt“-Daten als Umverteilung deklariert wird, ist auch Umverteilung. Empirische Untersuchungen deuten darauf hin, dass bis zu einem Drittel des „Umverteilungsvolumens“ finanzielle Transfers in den Alterssicherungssystemen sind. Dabei handelt es sich aber nur um Umverteilung, wenn das Äquivalenzprinzip verletzt wird. Das ist bei steuerfinanzierten Systemen eher zu erwarten als bei beitragsfinanzierten. Eines lässt sich aus der löchrigen Analyse dennoch ableiten. Staatliche Umverteilung und soziale Mobilität sind nicht korreliert. Der Umweg über gleicher verteilte Einkommen zu mehr inter-generativer Mobilität, ist wenig effizient. Wirksamer ist der direktere Weg, der simultan die Ungleichheit der Einkommen verringert und die soziale Mobilität erhöht. Eine Politik, die Investitionen in Humankapital fördert, scheint dafür besonders geeignet.

Wachsen statt umverteilen!

Eines ist sicher: Es gibt einen Trend zu ungleicher verteilten Einkommen. Unsicher ist allerdings, ob die soziale Mobilität abnimmt. Für die steigende Ungleichheit ist sie aber möglicherweise zu gering. Der Wunsch nach einer gleichmäßigeren Verteilung der Einkommen ist weitverbreitet. Er ist besonders stark, wenn die Möglichkeiten begrenzt sind, sozial aufzusteigen. Dann werden die Forderungen nach staatlicher Umverteilung lauter. Allerdings gilt der alte Glaubenssatz von Arthur Okun noch immer: Alle reale Umverteilung ist effizienzverschlingend. Der allokativ bessere Weg, das distributive Unbehagen einer breiten Mehrheit der Bevölkerung zu bekämpfen, ist eine höhere soziale Mobilität. Das beste Instrument sind vermehrte Investitionen in Humankapital. Damit ließen sich mehrere Fliegen mit einer Klappe schlagen. Die individuellen Möglichkeiten aufzusteigen werden größer, die Akzeptanz ungleich verteilter Einkommen nimmt zu. Mit der höheren sozialen Mobilität kommt aber auch Bewegung in die Einkommensverteilung. Die Chancen nehmen zu, dass sie gleichmäßiger wird.

Mehr effiziente Investitionen in Humankapital sind aber nicht nur verteilungspolitisch der staatlichen Umverteilung überlegen. Sie tragen auch mit zu höherem wirtschaftlichen Wachstum und mehr Wohlstand bei. Geht die Strategie „Wachsen statt umverteilen“ auf, wird der traditionelle Zielkonflikt zwischen Allokation und Verteilung entschärft. Ideal wäre ein höheres wirtschaftliches Wachstum, das „alle Boote hebt“. Der reale absolute Lebensstandard aller würde steigen. Selbst eine stagnierende soziale Mobilität wäre in einer Demokratie verteilungspolitisch dann leichter zu ertragen. Ein wichtiger Treiber wirtschaftlichen Wachstums sind effiziente Investitionen in Humankapital. Es muss deshalb primär darum gehen, eine solide Basis für solche Investitionen zu schaffen. Das macht dreierlei erforderlich: Stabile Familien, bessere Schulen und wettbewerbliche Arbeitsmärkte. Stabile Familien fördern renditestarke frühe Investitionen in Humankapital. Gute Schulen, die im Wettbewerb stehen, verbreitern den Bestand an Humankapital. Wettbewerbliche Arbeitsmärkte fördern marktverwertbares Humankapital.

Der berufliche Erfolg wird von kognitiven und nicht-kognitiven Fähigkeiten bestimmt. Beide sind ähnlich wichtig. Die Basis zum lebenslangen Erwerb dieser Fähigkeiten wird sehr früh im Leben gelegt. Wer in dieser Phase zurückbleibt, kann den Rückstand später kaum noch aufholen. Die Narben dieser „Fähigkeitenlücke“ in der frühen Jugend bleiben ein Leben lang. Ärmeren Kindern, die oft in Familien mit alleinerziehenden Elternteilen leben, fällt es schwerer, sozial aufzusteigen. Notwendig ist eine bessere Vereinbarkeit von Beruf und Familie. Flächendeckende Plätze in Kindergrippen und Kindergärten helfen, flexiblere Arbeitszeitmodelle für Eltern mit (kleinen) Kindern auch. Ohne staatliche Hilfe lässt sich die „Fähigkeitenlücke“ kaum schließen. Dabei sollte aber gelten: Die Hilfe des Staates kann umso höher ausfallen, je früher im Leben in Humankapital investiert wird. Bei weiteren Investitionen später spricht viel für eine höhere Eigenbeteiligung. Kindergrippen und Kindergärten sollten eher kostenfrei sein. In den Schulen ist ein Schulgeld denkbar. Für ein Studium sind Studiengebühren nach wie vor sinnvoll.

Qualitativ hochwertige Schulen sind ein wichtiger Baustein rentabler Investitionen in Humankapital. Eine höhere soziale Mobilität ist möglich, wenn es gelingt, die soziale und wirtschaftliche Segregation zu verringern. Viererlei scheint erfolgversprechend: Erstens sollte verhindert werden, dass früh im Schulsystem die Schüler getrennt werden. Zweitens kann ein „Formula-Funding“-Programm nach niederländischem Vorbild ein „Cream Skimming“ der Schulen eindämmen. Drittens verringert ein Mix aus staatlichen Bildungsgutscheinen und einem „Formula-Funding“-Programm die Segregation und stärkt den Wettbewerb unter den Schulen. Viertens muss nach finnischem Vorbild die Qualifikation der Lehrer entscheidend verbessert und die Betreuung der Schüler intensiviert werden. Solche Aktivitäten werfen eine doppelte Dividende ab. Auch ärmere Kinder können weitere komplexe kognitive Fähigkeiten erwerben. Die Chancen, sozial aufzusteigen, werden größer. Gleichzeitig führt mehr Wissen zu neuen Ideen und neuen Technologien. Mehr wirtschaftliches Wachstum und Wohlstand für alle ist die Folge.

Ob sich die Investitionen in Humankapital auszahlen, hängt auch davon ab, wie wettbewerblich die Arbeitsmärkte sind. Sie bestimmen mit darüber, auf welcher Sprosse der Einkommensleiter die Individuen landen. Am Arbeitsmarkt werden nur marktverwertbare Fähigkeiten entlohnt. Familien, vorschulische Institutionen, Schulen und Hochschulen müssen dafür die Basis schaffen. Einen erheblichen Teil beruflicher Fähigkeiten erwerben Individuen allerdings erst am Arbeitsplatz. Dafür ist eine stabile Beschäftigung notwendig. Reale Löhne und Arbeitsproduktivität müssen sich entsprechen. Es ist Aufgabe der Tarifpartner, dafür zu sorgen, dass diese Bedingung erfüllt wird. Aber auch der Staat ist gefordert. Er muss eine effiziente aktive Arbeitsmarktpolitik (Flexicurity) organisieren und bei der passiven Arbeitsmarktpolitik (ALG II; EITC) für anreizkompatible Lösungen sorgen. Eine nachhaltige Beschäftigung stabilisiert Einkommen und Familien. Die Armutsfalle verliert ihren Schrecken, sozialer Aufstieg wird leichter möglich. Wettbewerbliche Arbeitsmärkte sind eine wichtiger Baustein hoher sozialer Mobilität.

Fazit

Die soziale Mobilität ist ein wichtiger Treibstoff für den Wachstumsmotor einer Gesellschaft. Sinkt die Mobilität intra- und inter-generativ, geht es auch mit der Chancengleichheit bergab. Die Leistungsanreize schwinden, die wirtschaftliche Dynamik leidet. In den USA grassiert die Angst, dass ungleicher verteilte Einkommen die Chancengleichheit zerstören und einen Teufelskreis in Gang setzen. Das wäre das Ende des „amerikanischen Traums“. Die Politik versucht, diese Ängste zu zerstreuen. Der amerikanische Präsident sieht in der Einkommensungleichheit das gegenwärtig wichtigste Problem. Er will die soziale Mobilität über mehr umverteilenden (Sozial-)Staat wieder in Schwung bringen. Die Fakten sprechen gegen ihn. Unter der steigenden Einkommensungleichheit hat die soziale Mobilität bisher nicht gelitten. Und die Umfragen zeigen, dass die Amerikaner trotz steigender Ungleichheit nicht auf staatliche Umverteilung setzen. Sie glauben mehrheitlich, dass verstärkte Investitionen in Humankapital das bessere Mittel sind, um die soziale Mobilität auf Trab zu bringen. Damit liegen sie völlig richtig.

Beiträge der Serie “Ungleichheit heute“:

Norbert Berthold: Die „Great Gatsby“-Kurve. Mehr als politische Progaganda?

Norbert Berthold: Des Läba isch koin Schlotzer. Ein bedingungsloses Grundeinkommen ist grober Unfug.

Klaus Gründler: Bildung hilft, die Ungleichheit zu reduzieren

Mustafa Coban: Kombilöhne versus Working Poor. Der Kampf gegen Armut und Arbeitslosigkeit

Norbert Berthold: Geldpolitik und Ungleichheit. Machen Notenbanken die Welt ungleicher?

Rainer Hank: Ungleichheit und Gerechtigkeit: Was hat das miteinander zu tun?

Klaus Gründler: Ungleichheit und Krisen

Norbert Berthold: “Reichtum ist distributive Umweltverschmutzung“. Höhere Steuern oder mehr Wettbewerb?

Klaus Gründler: Ungleichheit und Wachstum

Norbert Berthold: Der amerikanische Traum – Bremst Ungleichheit die soziale Mobilität?

Norbert Berthold: Der Staat pflügt die Verteilung um