Ungleichheit heute (31)An was orientiert sich der Staat bei der Umverteilung?

Die Marktungleichheit hat in den vergangenen Jahrzehnten in den meisten OECD-Staaten deutlich zugenommen. Abbildung 1 zeigt diese Entwicklung beispielhaft für Schweden, Deutschland und die USA. Trotz substanzieller Unterschiede in der Ausgestaltung der sozialen Sicherungssysteme sowie verschiedener institutioneller Gegebenheiten ist die Ungleichheit der Markteinkommen und ihre Veränderung über die Zeit in allen drei Ländern vergleichbar. Diese Entwicklung scheint eine Vielzahl von Ländern gleichermaßen zu betreffen, was darauf hindeutet, dass international zu beobachtende Phänomene wie der technische Fortschritt oder die Globalisierung eine wichtige Rolle spielen. Abbildung 1 verdeutlicht zudem, dass sich die Ungleichheit der Nettoeinkommen, also der Einkommen nach Steuern und Transfers, trotz mittelfristiger Schwankungen aktuell wieder auf dem Niveau von 1960 befindet. Zunehmende Umverteilungsaktivitäten des Staates wirken der wachsenden Ungleichheit der Markteinkommen offensichtlich entgegen, weshalb sich die Nettoungleichheit in der langen Frist kaum verändert hat.

Hinsichtlich des Umfangs der Umverteilung existieren jedoch zwischen den drei Ländern infolge heterogener Präferenzen deutliche Unterschiede. Während die USA im Vergleich zur Mehrzahl der europäischen Nationen weniger umverteilen, ist die Umverteilung in Schweden innerhalb der letzten Jahrzehnte auf ein im internationalen Vergleich sehr hohes Niveau gestiegen. Auch in Deutschland ist Umverteilung in beträchtlichem Umfang zu beobachten, fällt allerdings etwas geringer aus als in Schweden. Hinzu kommt, dass in demokratischen Ländern Umverteilung als zentraler Wettbewerbsparameter des politischen Betriebs fungiert. Umverteilungsmaßnahmen werden von politischen Entscheidungsträgern gezielt dazu eingesetzt, Wählergruppen zu begünstigen.

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Eine theoretische Verbindung zwischen Marktungleichheit und Umverteilung entwickelten Meltzer und Richard bereits 1981. Demnach führt eine höhere Ungleichheit der Markteinkommen in einem Mehrheitswahlrecht zu höherer Umverteilung, wenn der Abstand zwischen dem Durchschnittseinkommen und dem Einkommen des Medianwählers, der entscheidenden Wählergruppe in einer Demokratie, zunimmt. Als Konsequenz fordert der Medianwähler mehr staatliche Umverteilung, da er davon stärker profitiert. Weitere gesellschaftliche Gruppen, wie z.B. Top-Einkommensbezieher bzw. untere Einkommen, beeinflussen der Theorie zufolge die Höhe der staatlichen Umverteilung nur in geringem Maße.

Während die Theorie eine Vielzahl von Erklärungsmustern über die Ursachen der Umverteilung im politischen Prozess hervorgebracht hat, ist die Empirie in vielen der Fragen gespalten. Die Studien von Gründler und Köllner (2015) und Berthold, Gründler und Köllner (2016) untersuchen deshalb die empirischen Determinanten, an denen sich der Staat bei Umverteilungsaktivitäten orientiert.

Umverteilung in der OECD

Um die Analyse der Bestimmungsgründe staatlicher Umverteilung für ein möglichst breites Ländersample durchführen zu können, muss sich die Auswahl der Umverteilungsvariablen an Daten orientieren, die für eine Vielzahl an Staaten verfügbar sind. Die „Standardized World Income Inequality Database“ (SWIID) v5 vom Oktober 2014 durch Solt (2009, 2016) stellt vergleichbare und harmonisierte Daten zur Markt- und Nettoungleichheit für 174 Länder zwischen 1960 und 2013 bereit. Mithilfe des „Pre-Post-Approach“ kann damit die Höhe der Umverteilung als Differenz der Gini-Koeffizienten vor und nach Steuern und Transfers berechnet werden. Das Maß beinhaltet die reine Veränderung der Ungleichheit, unabhängig davon, mit welchen Mitteln diese Veränderung erreicht wird.

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Abbildung 2 zeigt die Länder mit dem höchsten und dem geringsten Umfang an Umverteilung innerhalb der OECD-Mitgliedstaaten für den Zeitraum zwischen 2010 und 2013. Im Durchschnitt reduzieren die verteilungspolitischen Aktivitäten der OECD-Mitgliedstaaten die Marktungleichheit im angegebenen Zeitraum um rund 16,35 Gini-Punkte. Die heterogenen Sozialsysteme führen jedoch zu einer starken Streuung in der Höhe der Umverteilung zwischen den Ländern (Standardabweichung: 5,96 Gini-Punkte). Am geringsten ist die Umverteilung in Chile, Südkorea und der Türkei. In diesen Ländern führt die Sozialpolitik lediglich zu einer Reduktion der Marktungleichheit um rund 2,5 Gini-Punkte. Auch die Schweiz (12,18 Gini-Punkte), die USA (13,17) und Australien (15,65) verteilen weniger um als die OECD-Länder im Durchschnitt.

In der Gruppe der Länder mit dem höchsten Maß an Umverteilung finden sich vor allem die skandinavischen Länder Schweden (24,24), Dänemark (22,51) und Finnland (21,49). Deutschland belegt in dieser Betrachtung den vierten Rang und liegt mit einer Ungleichheitsreduktion von 21,72 Gini-Punkten nur unwesentlich hinter Irland (26,07).

Ergebnisse

Worauf lassen sich die teils deutlichen Unterschiede in der Höhe der staatlichen Umverteilungsaktivitäten zurückführen? Abbildung 3 zeigt die Basisergebnisse von Gründler und Köllner (2015, 2016) für ein Panel aus 126 Ländern zwischen 1960 und 2013.

Die Meltzer-Richard-Hypothese kann empirisch eindeutig bestätigt werden. Höhere Marktungleichheit führt zu einem signifikant höheren Niveau an Umverteilung. Außerdem kann ein positiver und signifikanter Einfluss der Mittelklasse auf die Höhe der Umverteilung beobachtet werden. Politische Entscheidungsträger orientieren sich bei Umverteilungsaktivitäten augenscheinlich stark an der Mittelklasse. Diese Aussage ist sowohl für eine enge Definition der Mittelklasse, die lediglich das 3. Quintil umfasst, als auch für eine weite Definition (2.-4. Quintil) gültig.

Darüber hinaus üben die Top-1%-Einkommen einen negativen und hoch signifikanten Einfluss auf den Umfang der Umverteilung aus. Top-Einkommensbezieher verfügen offensichtlich außerhalb des Wahlprozesses über weitere Möglichkeiten der Beeinflussung politischer Entscheidungsträger. Über indirekte Kanäle, wie z.B. Spenden oder die Unterstützung politischer Kampagnen, betreiben obere Einkommen Vetternwirtschaft bzw. rent-seeking, um finanzielle Belastungen durch zusätzliche Umverteilungsaktivitäten zu reduzieren. Die Ergebnisse für die unteren Einkommen („Untere 10%“) und die Arbeitslosigkeit zeigen einen umfangsmäßig sehr geringen sowie insignifikanten marginalen Effekt. Dies verdeutlicht, dass Politiker sich in Umverteilungsfragen kaum an der Situation der geringen Einkommen bzw. der Arbeitssuchenden orientieren.

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Abbildung 3 zeigt auch, dass es demokratische Länder sind, die signifikant mehr umverteilen. In Nicht-Demokratien existieren von Seiten der Bevölkerung augenscheinlich geringere Sanktionsmechanismen, z.B. in Form einer Abwahl der Regierung, weshalb Politiker weniger stark auf Forderungen aus der Bevölkerung eingehen müssen. Zusätzlich ist festzustellen, dass die Höhe der Umverteilung im Zeitablauf sehr persistent ist. Entsprechend wird Umverteilung in einer Periode auch entscheidend von der Umverteilung in der Vorperiode beeinflusst.

Gefühlte Ungleichheit

Das Meltzer-Richard-Theorem legt nahe, dass die Umverteilung umso höher ist, je ungleicher die Markteinkommen verteilt sind. Eine hohe Marktungleichheit schlägt sich in den Präferenzen der Wähler für Umverteilung nieder, was im Medianwählermodell schließlich zu einer Zunahme der verteilungspolitischen Aktivitäten des Staates führt. Bei der Bildung der Präferenzen werden sich die Wähler jedoch in den wenigsten Fällen an objektiven Daten orientieren. Vielmehr ist hier die wahrgenommene Ungleichheit entscheidend. Wie eine Vielzahl jüngerer Studien zeigt, sind diese Wahrnehmungen oftmals verzerrt (siehe Cruces et al., 2013, Niehues, 2014 und Engelhardt und Wagener, 2014).

In Anlehnung an Engelhardt und Wagener (2014) lassen sich verschiedene subjektive Ungleichheitsmaße auf Basis von länderübergreifenden Mikro-Datensätzen berechnen. Einschätzungen zum eigenen Status finden sich für eine Vielzahl der OECD-Länder im „International Social Survey Programme“ (ISSP) sowie für ein breiteres Sample im „World Value Survey“ (WVS).

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Vergleicht man die tatsächliche mit der wahrgenommenen Ungleichheit, so lässt sich das Ausmaß der Fehleinschätzung der Individuen berechnen. Abbildung 4 zeigt jeweils die OECD-Länder mit der geringsten und der höchsten Differenz aus gefühlter und realer Ungleichheit. Zieht man die Daten aus dem ISSP heran, so zeigt sich, dass die Nettoungleichheit von den Individuen in allen Ländern deutlich zu niedrig eingeschätzt wird. Während der Mittelwert der tatsächlichen Ungleichheit in der OECD bei 30,73 Gini-Punkten liegt, beträgt die gefühlte Ungleichheit im Schnitt lediglich 15,6 Gini-Punkte im ISSP bzw. 27,41 Gini-Punkte im WVS. Die Unterschiede in der Messung der gefühlten Ungleichheit sind auf Unterschiede in der Fragestellung und dem Erhebungsumfang zurückzuführen. An den Länderrankings der Fehleinschätzung ändert sich zwischen ISSP und WVS allerdings wenig. Besonders in den skandinavischen Ländern Finnland, Norwegen, Dänemark und Schweden liegt die gefühlte Ungleichheit relativ nahe an der tatsächlichen Ungleichheit. Auch in den mittelosteuropäischen Staaten Slowenien, Slowakei und Tschechien schätzen sich die Individuen relativ gut ein. Deutschland rangiert in dieser Betrachtung im oberen Mittelfeld. In der Liste der Nationen mit hoher Differenz aus tatsächlicher und gefühlter Ungleichheit finden sich vor allem die angelsächsischen Nationen USA, Großbritannien und Australien, sowie die mediterranen Volkswirtschaften Spanien, Italien und Portugal.

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Die aktuelle Welle des „European Social Survey“ (ESS) ermöglicht zudem einen direkten Vergleich zwischen der wahrgenommenen und der tatsächlichen Einkommensverteilung in den einzelnen Ländern. Abbildung 5 zeigt die Ergebnisse beispielhaft für Finnland, Österreich, Frankreich und die Schweiz. Es wird deutlich, dass auch die Einschätzungen bezüglich der Einkommensverteilung stark verzerrt sind. Individuen sehen sich selbst eher in der Mitte der Einkommensverteilung, während sich nur wenige Befragte in den Einkommensdezilen 1-3 bzw. 8-10 positionieren. Die Realität weist hingegen deutlich mehr Personen in diesen Einkommensklassen aus.

Welche Konsequenz ergibt sich durch diese Fehleinschätzungen auf die Umverteilung? Die Abbildungen 2 und 4 deuten darauf hin, dass gerade die Nationen, in denen die Differenz von gefühlter und tatsächlicher Ungleichheit am größten ist, auch die Staaten mit der geringsten Umverteilung sind. Sind sich die Individuen also der Höhe der Ungleichheit im Land gewahr, steigt die Nachfrage nach Umverteilung, was im politischen Prozess zu stärkeren verteilungspolitischen Aktivitäten führt. Dies stellt ein weiteres Indiz für das Meltzer-Richard-Theorem dar.

Der Zusammenhang wird noch deutlicher, wenn die Umverteilungswirkung der gefühlten Ungleichheit im Rahmen der vorgestellten Panel-Schätzung analysiert wird. Abbildung 6 zeigt die marginalen Effekte der Marktungleichheit und der gefühlten Ungleichheit auf die Umverteilung.

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Der Effekt der Ungleichheit auf die Umverteilung ist umso höher, je stärker sich die Individuen der Ungleichheit bewusst sind. Damit lässt sich ein Baustein identifizieren, der zur Erklärung der in der Einleitung dargestellten Unterschiede der Verteilungsaktivitäten zwischen Schweden, Deutschland und den USA beitragen kann (Abbildung 1). Betrachtet man nur den Meltzer-Richard-Effekt, so stünde zu vermuten, dass die vergleichbare Marktungleichheit der Länder zu einem ähnlichen Grad an Umverteilung führt. Tatsächlich ist die Umverteilung in den Ländern allerdings stark unterschiedlich. Blickt man hingegen auf die gefühlte Ungleichheit aus Abbildung 4, so kann man erkennen, dass sich die Individuen in Schweden der inländischen Ungleichheit wesentlich stärker bewusst sind, als etwa Personen in Deutschland oder insbesondere den USA. Engelhardt und Wagener (2014) zeigen überdies, dass in den USA nicht nur die Ungleichheit, sondern auch die soziale Mobilität wesentlich zu positiv eingeschätzt wird. Wenn die Individuen an ein hohes Maß an Chancengleichheit glauben, dann wird die Nachfrage nach Umverteilung gering sein – auch wenn die tatsächlichen Aufstiegschancen im internationalen Vergleich eher gering sind.

Fazit

Um der wachsenden Marktungleichheit entgegenzuwirken, ist das Ausmaß der Umverteilung in den entwickelten Volkswirtschaften in den letzten Jahrzehnten deutlich angestiegen. Der von Meltzer und Richard (1981) beschriebene theoretische Zusammenhang kann in der zugrundeliegenden Untersuchung für entwickelte Volkswirtschaften empirisch eindeutig beobachtet werden. Der Effekt fällt überdies stärker aus, wenn anstelle der tatsächlichen Ungleichheit gefühlte Ungleichheitsmaße verwendet werden. Sind sich die Individuen der Ungleichheit der Einkommen bewusst, so steigt die Nachfrage nach staatlicher Intervention, was sich im politischen Prozess in einem höheren Umfang an Umverteilung niederschlägt. Diese Beobachtung liefert damit eine Erklärung, warum in entwickelten Staaten trotz ähnlicher Entwicklung der Markteinkommen unterschiedliche Umverteilungspolitiken zu beobachten sind. Zusätzlich orientieren sich staatliche Entscheidungsträger in Umverteilungsfragen auch an Top-Einkommensbeziehern, die über indirekte Kanäle ihr Interesse nach weniger Umverteilung geltend machen. Der geringe Effekt, der von den unteren Einkommensschichten und der Arbeitslosigkeit ausgeht, kann auf zweierlei hindeuten. Entweder spielen die Bezieher geringer Einkommen für den Staat bei Umverteilung eine untergeordnete Rolle, oder die Umverteilung ist wenig treffsicher. In beiden Fällen ist das distributive Ergebnis suboptimal.

Literatur

Cruces, G., Perez-Truglia, R. und M. Tetaz (2013): Biased Perceptions of income distribution and preferences for redistribution: Evidence from a survey experiment, Journal of Public Economics, 98, 100-112.

Berthold, N., Gründler, K. und Köllner, S. (2016): Was treibt staatliche Umverteilung?, Wirtschaftsdienst, 96(Sonderheft), S. 32-37 (siehe hier).

Meltzer, A.H. und S.F. Richard (1981): A Rational Theory of the Size of Government, Journal of Political Economy, 89(5), 914-927.

Solt, F. (2009): Standardizing the World Income Inequality Database, Social Science Quarterly, 90(2), 231-242.

Beiträge der Serie “Ungleichheit heute“:

Norbert Berthold: Ungleichheit, Umverteilung und Mobilität
Besteht wirtschaftspolitischer Handlungsbedarf?

Marcus Fraaß: Vermögensmobilität. Sind wir noch selbst unser Glückes Schmied?

Marcus Fraaß: Beamte und Selbstständige – die Stars der Vermögensverteilung. Welche Personengruppen besitzen das höchste Vermögen?

Norbert Berthold: Warum wird nicht noch viel mehr umverteilt?

Marcus Fraaß: Die Treiber der Vermögensungleichheit. Warum besitzen 10 % der Bevölkerung mehr als die Hälfte des Vermögens?

Thomas Apolte: Lohngefälle und Bildung in der offenen Gesellschaft

Norbert Berthold: Wie ungleich ist die Welt? Mythen, Fakten und Politik

Norbert Berthold: Rettet den Kapitalismus vor den Kapitalisten. Thomas Piketty auf den Spuren von Karl Marx.